Sentenza n. 6788/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società aveva impugnato la dichiarazione di notevole interesse pubblico paesaggistico adottata ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004, estesa a circa 164 km², pari a circa il 78,5% del territorio comunale, sostenendo che mancassero i presupposti del notevole interesse paesaggistico e che il vincolo fosse irragionevole e sproporzionato. Deduceva inoltre, con riferimento alla prescrizione sugli impianti FER, la violazione del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili, l’omesso bilanciamento tra tutela paesaggistica e interesse energetico, l’eccesso di potere per difetto di motivazione e sviamento, nonché la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per il mancato esame di osservazioni presentate da un’associazione di categoria durante il procedimento. In appello contestava la sentenza del TAR Basilicata n. 257/2023, che aveva respinto le censure sul vincolo, dichiarato cessata la materia del contendere sulla prescrizione FER e improcedibile la censura procedimentale. Sosteneva, infine, che l’interesse a contestare la prescrizione fosse persistito dopo la riforma, da parte del Consiglio di Stato, della sentenza che ne aveva disposto l’annullamento in altro giudizio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le censure relative alla legittimità e all’estensione del vincolo paesaggistico. La verificazione ha confermato che l’area costituisce un complesso unitario e inscindibile di beni immobili, nel quale il Castello di Monteserico è il fulcro di un sistema paesaggistico caratterizzato da valori morfologici, storici, agrari, percettivi e identitari. Il giudice ha ritenuto attendibile e congrua la motivazione regionale e ha escluso che il degrado di alcuni beni, la diffusione di paesaggi analoghi nel Mezzogiorno o l’ampiezza dell’area dimostrassero l’irragionevolezza del vincolo. Ha precisato che il sindacato sulla discrezionalità tecnica è pieno ed effettivo, ma non sostitutivo: il giudice può verificare correttezza metodologica, ragionevolezza, logicità e attendibilità della valutazione, senza sostituire ad essa una propria preferenza tecnica. Ha inoltre respinto la censura fondata sull’art. 10-bis l. 241/1990, ritenendo tale disposizione applicabile ai procedimenti avviati a istanza di parte e non al procedimento d’ufficio per la dichiarazione di notevole interesse pubblico. Ha invece accolto il motivo relativo alla prescrizione che ammetteva gli impianti FER soltanto se pertinenziali a edifici esistenti. La prescrizione introduceva, in concreto, un divieto generalizzato e aprioristico per gli impianti non pertinenziali, senza una motivazione rafforzata sul rapporto tra tutela paesaggistica e interesse, assistito da presunzione di prevalenza, alla diffusione delle fonti rinnovabili. Né la delibera regionale né i relativi allegati avevano svolto un effettivo bilanciamento, limitandosi a considerare l’interesse paesaggistico e affermando che il bilanciamento spettasse alla pianificazione. Il Consiglio di Stato ha quindi parzialmente riformato la sentenza del TAR e annullato la prescrizione del paragrafo 3.1.2 dell’Allegato 3 alla DGR n. 345/2022, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti. Le spese di lite sono state compensate; le spese di verificazione, liquidate in euro 8.182 oltre accessori, sono state poste a carico dell’appellante.

Norme richiamate

• art. 136, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale

  La disposizione consente la tutela di un complesso territoriale unitario, non soltanto di un bene monumentale puntuale, quando l’insieme esprima valori paesaggistici estetici, tradizionali, storici e identitari.

• artt. 131 e ss. d.lgs. 42/2004

  territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni

  La tutela paesaggistica riguarda i valori identitari e culturali del territorio e non presuppone necessariamente la bellezza puntuale o il buono stato di conservazione dei singoli immobili.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto opera nei procedimenti avviati a istanza di parte e non si applica al procedimento d’ufficio finalizzato alla dichiarazione di notevole interesse pubblico paesaggistico.

• art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021

  L’imposizione del vincolo paesaggistico esclude che l’area possa essere considerata automaticamente area idonea per gli impianti FER, ma non giustifica di per sé un divieto generalizzato e immotivato di realizzazione degli impianti.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  È richiamato quale espressione del quadro nazionale favorevole alla diffusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.

• art. 3 regolamento UE 2022/2577

  In sede di ponderazione degli interessi gli interventi finalizzati alla costruzione e all’esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili sono considerati di interesse pubblico prevalente

  L’interesse alla realizzazione degli impianti FER gode di una presunzione di prevalenza, superabile nei singoli casi mediante una motivazione rafforzata fondata sulla concreta comparazione con gli interessi antagonisti.

• art. 16-septies direttiva 2018/2001/UE, come modificata dalla direttiva 2023/2413/UE

  interesse pubblico prevalente

  La disciplina euro-unitaria impone di considerare prioritario l’interesse alla produzione energetica da fonti rinnovabili, salvo giudizio negativo di compatibilità ambientale o prove evidenti di effetti negativi significativi sui beni tutelati.

• art. 3 d.lgs. 190/2024

  È richiamato quale norma nazionale di attuazione della disciplina euro-unitaria sulla prevalenza dell’interesse pubblico alla realizzazione degli impianti FER.

• artt. 131, 136, 138 e 140 d.lgs. 42/2004

  Costituiscono il quadro normativo della dichiarazione di notevole interesse pubblico e della disciplina paesaggistica, ma le prescrizioni immediatamente applicabili sugli impianti FER devono essere sorrette da un bilanciamento motivato degli interessi coinvolti.

Massime di principio

• La dichiarazione di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004 può riguardare un complesso territoriale unitario e inscindibile, non limitato all’immediato intorno visivo di un singolo bene monumentale, quando le relazioni morfologiche, storiche, agrarie, percettive e identitarie tra i diversi immobili costituiscano il valore paesaggistico tutelato.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni paesaggistiche, espressione di discrezionalità tecnica, è pieno, penetrante ed effettivo ma non sostitutivo: il giudice può verificare i fatti presupposti, la correttezza della regola tecnica applicata, la coerenza metodologica, la ragionevolezza e l’attendibilità del risultato, ma deve arrestarsi quando la scelta amministrativa rappresenti uno degli esiti plausibili della scienza applicata.
• La circostanza che alcuni beni compresi nell’area vincolata siano degradati o che il paesaggio tutelato presenti caratteri riscontrabili anche in altre zone non esclude il notevole interesse pubblico; la tutela può essere funzionale anche alla conservazione, riqualificazione e valorizzazione di beni e relazioni territoriali degradati.
• Una prescrizione paesaggistica che escluda a priori e in modo generalizzato gli impianti alimentati da fonti rinnovabili non può limitarsi a richiamare la tutela del paesaggio, ma deve contenere una motivazione rafforzata sul bilanciamento con l’interesse pubblico alla massima diffusione delle energie rinnovabili.
• L’interesse alla realizzazione degli impianti FER, qualificato dalle fonti euro-unitarie come interesse pubblico prevalente, non è automaticamente prevalente in ogni caso concreto, ma impone all’amministrazione di considerarlo espressamente e di motivare in modo rafforzato le ragioni per cui esso soccombe rispetto alla tutela paesaggistica o ad altri interessi pubblici.
• Se una prescrizione immediatamente applicabile viene inserita nella disciplina di tutela paesaggistica, l’amministrazione deve svolgere direttamente il bilanciamento tra gli interessi coinvolti; non può rinviare tale comparazione alla futura pianificazione e, al contempo, mantenere in vigore una prescrizione che introduce un divieto sostanzialmente generalizzato.

Come è indicizzato