Sentenza n. 1423/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva richiesto il rilascio di certificati bianchi per quattro interventi di efficientamento energetico realizzati presso edifici comunali e scolastici, consistenti nell'installazione di cappotti termici e, in un caso, di doppi vetri, con rendicontazione secondo il metodo standard e le schede tecniche 5T e 6T. Il GSE aveva preannunciato il rigetto e, nonostante le integrazioni e le osservazioni della società, aveva negato le richieste contestando una presunta doppia rendicontazione, la mancata produzione di autodichiarazioni dei clienti partecipanti, l'insufficienza della documentazione tecnica relativa alle caratteristiche degli interventi e alla data di fine lavori, l'incompletezza dei file Excel, l'omessa autodichiarazione del Comune di Villanova del Battista e l'insufficiente dimostrazione dei poteri di firma del funzionario del Comune di Celle di Bulgheria. In primo grado la società aveva dedotto, tra l'altro, violazione della disciplina sui certificati bianchi e delle linee guida AEEG/ARERA, violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà, illogicità, disparità di trattamento, sproporzionalità, violazione del principio di legalità, del divieto di aggravamento e del legittimo affidamento, nonché illegittimità dei chiarimenti operativi del GSE pubblicati il 17 marzo 2017. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo legittimi gli approfondimenti e le richieste documentali del GSE. In appello la società ha contestato tale ricostruzione, sostenendo in particolare che il GSE avesse applicato retroattivamente il d.m. 11 gennaio 2017 e i successivi chiarimenti operativi, imponendo obblighi documentali non previsti al momento delle richieste, e che la documentazione prodotta fosse comunque idonea a dimostrare i requisiti degli interventi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado e annullato il provvedimento di diniego del GSE. Il Collegio ha riconosciuto in via generale il potere-dovere del GSE di svolgere controlli e approfondimenti e di richiedere integrazioni documentali utili alla verifica dei presupposti degli incentivi; tuttavia, tale potere non consente di fondare il diniego esclusivamente sulla mancata produzione di documenti introdotti dopo la presentazione della richiesta, quando il responsabile del progetto abbia adempiuto agli obblighi previsti dalla disciplina vigente ratione temporis. Il d.m. 11 gennaio 2017 non era applicabile retroattivamente, poiché la disciplina transitoria manteneva applicabile il d.m. 28 dicembre 2012 ai progetti rientranti nelle condizioni previste e la società aveva dichiarato una data di avvio anteriore all'entrata in vigore del nuovo decreto. L'obbligo di autodichiarazione o liberatoria del cliente partecipante era stato introdotto soltanto dai chiarimenti operativi pubblicati il 17 marzo 2017, successivi alle richieste in esame; prima di allora le regole tecniche si limitavano a suggerire la regolazione dei rapporti mediante dichiarazione sostitutiva o accordo contrattuale. Il diniego fondato sulla mancata produzione di tale documento era quindi illegittimo, anche perché gli interventi riguardavano immobili comunali con destinazione istituzionale, circostanza dalla quale risultavano già desumibili la proprietà pubblica e la destinazione dei beni. La data di realizzazione degli interventi risultava dai certificati di fine lavori sottoscritti dal direttore dei lavori e dal RUP, conformemente alle indicazioni dell'autorità, mentre le superfici e le caratteristiche tecniche risultavano dal computo metrico, dai certificati e dalla restante documentazione prodotta. Il GSE non aveva spiegato perché fosse necessaria un'ulteriore relazione tecnica e fotografica, né aveva dimostrato che la documentazione prodotta impedisse la verifica. L'incompletezza dei file Excel non poteva giustificare il diniego, anche per la discrasia tra il preavviso e il provvedimento finale e perché le carenze erano suscettibili di regolarizzazione mediante soccorso istruttorio. Anche la presunta doppia rendicontazione non era stata adeguatamente motivata: le richieste riguardavano edifici o elementi edilizi diversi e, inoltre, la mancata impugnazione del rigetto di una delle RVC escludeva l'ipotizzata duplicazione. L'attestazione del RUP del Comune di Celle di Bulgheria era valida e sufficiente, salva la possibilità per il GSE di svolgere ulteriori approfondimenti. Nel complesso, il provvedimento era viziato da difetto di istruttoria e di motivazione e dalla violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990. La censura autonoma contro i chiarimenti operativi del 17 marzo 2017 è stata assorbita perché tali chiarimenti erano comunque inapplicabili. Il GSE è stato condannato a rifondere le spese del doppio grado, liquidate in euro 6.000.

Norme richiamate

• art. 16 d.m. 11 gennaio 2017

  Il presente decreto, di cui gli allegati costituiscono parte integrante, entra in vigore il giorno successivo dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e si applica, con eccezione dell'art. 4 e dell'art. 12, a tutti progetti presentati a decorrere dall'entrata in vigore, fatto salvo quanto previsto al comma 1.

  La disposizione, insieme al comma 1, stabilisce il regime transitorio e impedisce l'applicazione retroattiva del decreto ai progetti già soggetti alla disciplina previgente.

• art. 1, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017

  Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto [...] è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012. [...] Per i progetti a consuntivo, analitici e standard approvati in data precedente all'entrata in vigore del presente decreto si applicano le disposizioni vigenti alla data di presentazione del progetto.

  I progetti che rientrano nelle condizioni transitorie restano disciplinati dal d.m. 28 dicembre 2012 e dalle regole vigenti al momento della presentazione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di collaborazione e buona fede impedisce all'amministrazione di fondare il diniego su un onere documentale sopravvenuto e non prevedibile per il privato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il provvedimento finale non può discostarsi dalle ragioni ostative comunicate nel preavviso senza adeguata considerazione delle osservazioni dell'interessato; la discrasia tra preavviso e diniego e l'omesso effettivo esame delle integrazioni hanno contribuito all'illegittimità dell'atto.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il GSE esercita poteri di verifica e controllo sugli incentivi, potendo richiedere documentazione ulteriore, ma tali poteri devono essere esercitati sulla base di obblighi documentali predeterminati e non possono produrre un effetto sorpresa.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  Il principio della fiducia, pur espressamente previsto per i contratti pubblici, è richiamato dalla decisione come criterio generale dell'esercizio dell'attività amministrativa discrezionale.

• art. 6 d.m. 28 dicembre 2012

  Attribuisce al gestore poteri di approfondimento e di richiesta di modifiche o integrazioni, senza legittimare l'introduzione retroattiva di nuovi requisiti documentali.

• linee guida AEEG 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11

  Costituiscono, insieme alle schede tecniche applicabili, la disciplina ratione temporis degli obblighi informativi e documentali; non imponevano l'autodichiarazione del cliente partecipante né la relazione tecnica ulteriore richiesta nel caso concreto.

Massime di principio

• Il gestore di un sistema pubblico di incentivazione può svolgere approfondimenti e chiedere integrazioni documentali nell'esercizio dei propri poteri di controllo, ma il diniego non può fondarsi esclusivamente sulla mancata produzione di un documento introdotto dopo la presentazione della domanda, quando il richiedente abbia adempiuto agli obblighi previsti dalla disciplina vigente in quel momento.
• Il principio di irretroattività e i principi di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità dell'azione amministrativa vietano di imporre ex post al beneficiario la dimostrazione di requisiti documentali mai previamente richiesti, quando l'impossibilità di produrre il documento dipenda dalla sua sopravvenuta introduzione.
• Nelle procedure di riconoscimento di incentivi, il potere istruttorio dell'amministrazione presuppone che il tipo di documentazione necessaria sia predeterminato dalla normativa o dalle regole tecniche applicabili ratione temporis; la richiesta di documenti ulteriori è legittima solo se funzionale alla verifica effettiva dei requisiti e adeguatamente motivata.
• A fronte di documentazione ampia e di osservazioni procedimentali dell'interessato, l'amministrazione non può arrestarsi a un riscontro meramente formale di omissioni o incoerenze, ma deve svolgere un supplemento istruttorio o attivare il soccorso istruttorio quando le carenze siano sanabili e non emerga l'assenza sostanziale dei requisiti.
• Il diniego di un beneficio pubblico è illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione quando non spieghi perché i documenti prodotti, anche se formati o sottoscritti da soggetti pubblici competenti, non siano idonei a dimostrare i requisiti richiesti e perché sia necessaria ulteriore documentazione tecnica.
• Il principio di collaborazione e buona fede, insieme alla tutela della fiducia e alla proporzionalità, impedisce che una domanda di incentivo sia respinta per meri oneri formali sopravvenuti, se la documentazione disponibile consente all'amministrazione di verificare la realtà e la regolarità dell'intervento.

Come è indicizzato