Sentenza n. 177/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato, tramite il tecnico, una DUA per modificare la destinazione d'uso di un'unità immobiliare sita nel complesso Corte Santa Maria, da ufficio a residenza. La DUA era stata inizialmente archiviata con esito favorevole, anche sulla base di uno scambio di e-mail con un tecnico comunale, qualificato dal ricorrente come parere di prefattibilità. Successivamente il Comune comunicava, ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990, che la destinazione residenziale era incompatibile con il piano attuativo vigente e con gli strumenti urbanistici applicabili, i quali ammettevano soltanto destinazioni commerciali e direzionali. Il Comune disponeva quindi l'annullamento in autotutela degli effetti della DUA. Il ricorrente deduceva: violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e dell'art. 11 l.r. Sardegna n. 23/1985 per mancata indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al ripristino della legalità e per mancata ponderazione dell'affidamento; violazione del termine ragionevole per l'autotutela e del legittimo affidamento; disparità di trattamento rispetto ad altre unità destinate a residenza universitaria; contraddittorietà con il precedente scambio di e-mail del tecnico comunale; erronea valutazione dei presupposti, violazione della proporzionalità, illogicità e ingiustizia manifesta, sostenendo che il cambio non fosse urbanisticamente incompatibile con la zona.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e il ricorso per motivi aggiunti. Ha ritenuto adeguatamente motivato il provvedimento comunale, poiché esso richiamava puntualmente le disposizioni urbanistiche e il piano attuativo del 1993, dai quali risultava esclusa la destinazione residenziale. Il richiamo alle norme di tutela urbanistica violate è stato ritenuto idoneo a integrare anche l'interesse pubblico all'annullamento, secondo il principio affermato dall'Adunanza plenaria n. 8/2017. Il Collegio ha escluso la violazione del termine ragionevole, rilevando che il ricorrente non aveva dimostrato di avere già trasformato l'immobile, sostenuto spese specifiche o assunto obblighi contrattuali; inoltre, l'esito favorevole della DUA era dipeso da un'inesatta autocertificazione circa l'irrilevanza urbanistica del cambio. Il termine per l'intervento comunale decorreva dalla scoperta dell'inesattezza, senza che si fosse consolidato un titolo per difetto dei presupposti. È stata esclusa la disparità di trattamento, perché le residenze universitarie erano state autorizzate con una specifica concessione edilizia in variante e ricondotte alla destinazione turistico-ricettiva, non alla residenza ordinaria. È stata inoltre esclusa la contraddittorietà, poiché lo scambio di e-mail non costituiva un provvedimento o un parere vincolante e, comunque, risultava erroneo rispetto all'art. 11, comma 3, l.r. Sardegna n. 23/1985, che considera urbanisticamente rilevante il passaggio tra diverse categorie funzionali. Il passaggio da direzionale a residenziale era dunque urbanisticamente rilevante anche in assenza di opere e non poteva essere conseguito mediante la DUA utilizzata. Il provvedimento è stato ritenuto conforme all'art. 21-nonies l. 241/1990, essendo diretto a impedire una destinazione non conforme alla pianificazione e al titolo edilizio originario. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio è legittimo quando è diretto a ripristinare la conformità urbanistica violata; il richiamo puntuale alle disposizioni urbanistiche applicabili può integrare la motivazione dell'interesse pubblico, soprattutto quando il titolo si è formato sulla base di una dichiarazione inesatta e non risultano consolidati affidamenti qualificati.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi ha preceduto l'adozione dell'atto di ritiro della DUA e ha consentito al destinatario di presentare osservazioni.

• art. 11, comma 3, l.r. Sardegna n. 23/1985

  è urbanisticamente rilevante il cambio di destinazione d’uso che comporti l’assegnazione dell’immobile a una diversa “categoria funzionale” ovvero residenziale, turistico ricettiva, artigianale e industriale, direzionale commerciale e socio sanitaria, agricolo-zootecnica

  Il passaggio da destinazione direzionale o commerciale a destinazione residenziale integra un mutamento urbanisticamente rilevante, anche se non accompagnato da opere edilizie.

• art. 24 NTA del PRG

  Per la sottozona D7 sono ammesse soltanto le destinazioni specificamente previste dalla disposizione; la destinazione d0 è subordinata al trasferimento dell'attività e all'estensione del piano attuativo all'intera zona.

• art. 27 NTA del PUC 2014

  le modalità di attuazione, le destinazioni ammesse ed i parametri urbanistici sono quelli previsti nel piano attuativo vigente all’atto della sua approvazione e sono riportati nell’allegato fascicolo 4.12.1

  Per le sottozone B4 occorre fare riferimento alle destinazioni ammesse dal piano attuativo vigente; nel caso concreto il piano del 1993 prevedeva funzioni commerciali e direzionali, escludendo la residenza.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La causa è stata trattata nell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato con udienza da remoto.

Massime di principio

• Il mutamento di destinazione d'uso tra diverse categorie funzionali, in particolare da direzionale o commerciale a residenziale, è urbanisticamente rilevante anche quando non comporta opere edilizie; non può quindi essere conseguito mediante il modello dichiarativo previsto per cambiamenti urbanisticamente irrilevanti.
• Nel giudizio sull'annullamento d'ufficio di un titolo edilizio formatosi su una dichiarazione inesatta, il richiamo puntuale alle disposizioni urbanistiche violate può integrare la motivazione dell'interesse pubblico concreto, poiché l'interesse al ripristino della legalità urbanistica assume rilievo specifico e attuale.
• Quando il titolo edilizio si è formato sulla base di un'inesatta o fuorviante dichiarazione del privato circa l'irrilevanza urbanistica dell'intervento, il termine ragionevole per l'esercizio dell'autotutela decorre dalla conoscenza, da parte dell'amministrazione, dell'inesattezza; in tale situazione non si consolida un affidamento qualificato sulla stabilità del titolo.
• La verifica della ragionevolezza temporale dell'annullamento d'ufficio deve considerare anche l'effettivo consolidamento della posizione del privato: l'assenza di opere eseguite, spese specifiche o obblighi contrattuali rileva contro la configurabilità di un affidamento meritevole di tutela.
• Il rilascio di un titolo edilizio specifico per una destinazione particolare, come quella degli alloggi universitari ricondotta alla categoria turistico-ricettiva, non dimostra l'autorizzazione generalizzata al mutamento da ufficio a residenza e non costituisce precedente utile a fondare una disparità di trattamento.

Come è indicizzato