Sentenza n. 1049/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, entrati in servizio dopo il 1995 oppure privi a tale data di almeno diciotto anni di contribuzione, hanno chiesto il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dalla mancata istituzione della previdenza complementare prevista dalla legislazione di settore. Il danno è stato articolato nella mancata contribuzione datoriale, nella perdita del risparmio fiscale sulle somme che avrebbero potuto essere versate al fondo e nella mancata possibilità di conferire il trattamento di fine rapporto ottenendone un rendimento. Con il primo motivo hanno sostenuto che la legge n. 448 del 1998, il d.lgs. n. 195 del 1995, il d.P.R. n. 254 del 1999 e il d.lgs. n. 252 del 2005 imponessero alle amministrazioni l'istituzione del fondo mediante procedure di negoziazione e concertazione. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione dell'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU e dell'art. 12 della Carta sociale europea, anche sotto il profilo discriminatorio rispetto ad altre categorie di dipendenti pubblici. Hanno inoltre richiamato una decisione del Comitato europeo dei diritti sociali del 4 marzo 2026 e prospettato, in via eventuale, una questione di legittimità costituzionale. Le amministrazioni hanno eccepito l'incompetenza territoriale del TAR Marche, il difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti e la carenza di legittimazione passiva dei Ministeri della Difesa e delle Politiche Agricole; nel merito hanno negato l'esistenza di un obbligo giuridico di istituzione del fondo, dedotto l'eventuale corresponsabilità di altri soggetti, l'assenza di prova del danno e la prescrizione della pretesa.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha preliminarmente riconosciuto la propria competenza territoriale in applicazione dell'art. 13, comma 2, c.p.a., poiché la controversia riguarda il rapporto di pubblico impiego e le sedi di servizio dei ricorrenti sono situate nelle Marche. Ha ritenuto di poter prescindere dalle ulteriori eccezioni preliminari, compresa quella relativa alla legittimazione attiva, in ragione dell'infondatezza della domanda nel merito. Il Collegio ha interpretato la disciplina applicabile nel senso che l'istituzione della previdenza complementare per il personale interessato è rimessa alle procedure di negoziazione e concertazione: le forme pensionistiche possono essere istituite, ma non devono esserlo, e le amministrazioni non dispongono di un autonomo potere-dovere di provvedere unilateralmente. Non risultano inoltre termini legislativi di conclusione del procedimento, sicché non è configurabile un danno da ritardo. L'eventuale obbligo di attivazione coinvolgerebbe una pluralità di amministrazioni e rappresentanze, tra cui il Ministero dell'Economia e delle Finanze, non evocato in giudizio; non sarebbe quindi possibile imputare soltanto alle amministrazioni convenute il mancato risultato di una procedura necessariamente concertata. Il richiamo alla decisione del Comitato europeo dei diritti sociali non ha modificato l'esito: essa proveniva da un reclamo collettivo e non attribuiva ai singoli dipendenti la legittimazione alla domanda risarcitoria; inoltre, le decisioni del Comitato, pur autorevoli, non vincolano i giudici nazionali nell'interpretazione della Carta sociale europea. Il TAR ha altresì escluso che la prospettata questione di legittimità costituzionale potesse condurre al risarcimento richiesto, anche perché l'amministrazione sarebbe stata tenuta ad applicare la disciplina legislativa vigente e non sarebbe configurabile una responsabilità risarcitoria del legislatore per mancata attività legislativa. Le spese sono state compensate in ragione della natura degli interessi coinvolti.

Norme richiamate

• art. 13, comma 2, c.p.a.

  La competenza territoriale spetta al TAR nella cui circoscrizione è situata la sede di servizio del dipendente quando la controversia riguarda il rapporto di pubblico impiego.

• art. 26, comma 20, l. 448/1998

  ai fini dell'armonizzazione al regime generale del trattamento di fine rapporto e dell'istituzione di forme di previdenza complementare dei dipendenti pubblici, le procedure di negoziazione e di concertazione [...] potranno definire [...] l'istituzione di forme pensionistiche complementari

  La disposizione rimette alle procedure di negoziazione e concertazione la possibile istituzione delle forme pensionistiche complementari e non configura un obbligo autonomo e immediatamente esigibile delle amministrazioni.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 252/2005

  le forme pensionistiche complementari possono essere istituite mediante i contratti collettivi

  L'uso della formula 'possono essere istituite' esprime una facoltà condizionata alla contrattazione collettiva o, per il personale non contrattualizzato, agli strumenti previsti dai rispettivi ordinamenti e agli accordi tra dipendenti e associazioni.

• art. 2, comma 1, lett. b), e comma 2, d.lgs. 195/1995

  La disciplina individua il coinvolgimento del Ministero dell'Economia e delle Finanze nelle procedure di concertazione concernenti il personale del comparto sicurezza e difesa, anche in ragione dell'impatto finanziario della previdenza complementare.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Non è applicabile per danno da ritardo quando manca un obbligo giuridico di conclusione del procedimento entro un termine e l'attuazione della misura dipende da procedure di negoziazione e concertazione.

• art. 117, comma 1, Cost.

  Il richiamo alla Carta sociale europea non determina, nel caso deciso, un diverso esito della domanda risarcitoria né impone di sollevare la questione di legittimità costituzionale prospettata.

• art. 12, paragrafo 3, e art. E della Carta sociale europea

  La decisione del Comitato europeo dei diritti sociali richiamata dai ricorrenti non è stata ritenuta vincolante per il giudice nazionale e non è stata considerata idonea a fondare la legittimazione dei singoli o la responsabilità risarcitoria delle amministrazioni.

Massime di principio

• Quando la legge rimette l'istituzione della previdenza complementare del personale pubblico a procedure di negoziazione o concertazione e utilizza la formula secondo cui le forme pensionistiche 'possono essere istituite', non sussiste un autonomo obbligo delle amministrazioni di istituire unilateralmente il fondo.
• In assenza di un termine legislativo di conclusione e quando il risultato dipende dal concorso necessario di più amministrazioni e rappresentanze, la mancata istituzione della previdenza complementare non integra, di per sé, un danno da ritardo imputabile a una sola amministrazione.
• Quando l'eventuale prestazione amministrativa deve essere realizzata mediante il concerto tra una pluralità di soggetti istituzionali, il singolo interessato non può imputare il mancato risultato soltanto ad alcuni dei soggetti coinvolti, soprattutto se non sono stati evocati tutti i partecipanti necessari alla procedura.
• Le decisioni del Comitato europeo dei diritti sociali, pur dotate di autorevolezza interpretativa, non vincolano i giudici nazionali nell'interpretazione della Carta sociale europea e, se adottate su reclamo collettivo, non attribuiscono automaticamente ai singoli dipendenti la legittimazione a proporre una domanda risarcitoria.

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