Sentenza n. 330/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con il ricorso principale, la deliberazione della Giunta comunale n. 59 del 1° marzo 2023, che avviava il procedimento di variante del Piano Urbano del Traffico e prospettava una rivalutazione della politica della sosta, inclusa la possibile eliminazione o drastica riduzione delle strisce blu. Ha dedotto violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990, violazione dell'art. 36 e dell'art. 7, comma 8, del d.lgs. n. 285/1992 e delle direttive ministeriali sui Piani Urbani del Traffico, nonché eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria e violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, buona fede e affidamento. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha contestato l'affidamento diretto dell'aggiornamento del piano a un professionista, senza tuttavia formulare specifiche censure contro tale determinazione né una precisa domanda giudiziale. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la deliberazione consiliare n. 70 del 26 settembre 2024, di approvazione definitiva della variante, deducendo nuovamente vizi di motivazione, violazione della disciplina sui Piani Urbani del Traffico, sviamento, illogicità, difetto di istruttoria, violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990, violazione del legittimo affidamento e della buona fede. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità per insindacabilità delle scelte pianificatorie e per difetto di legittimazione attiva, in ragione della mancata stipulazione del contratto di concessione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso principale perché diretto contro una deliberazione qualificata espressamente come avvio del procedimento di variante: si tratta di un atto endoprocedimentale, privo di autonoma e immediata lesività, sicché manca l'interesse attuale all'impugnazione. Ha dichiarato inammissibile il primo ricorso per motivi aggiunti per difetto di specificità, ai sensi dell'art. 40, commi 1, lettera d), e 2, c.p.a., rilevando che la società non aveva formulato una domanda precisa né specifiche censure contro la determinazione di affidamento, e che il giudice non può ricavare d'ufficio un'ipotetica invalidità derivata senza violare il principio della domanda. Ha dichiarato inammissibile anche il secondo ricorso per motivi aggiunti, sia per carenza di interesse sia per difetto di legittimazione processuale attiva. La società aveva gestito il servizio in via d'urgenza, ma non era mai stato formalmente stipulato il contratto di concessione; neppure il prospettato accordo transattivo risultava formalmente prodotto o idoneo a sostituire il contratto scritto richiesto per i rapporti contrattuali della pubblica amministrazione. La posizione della società, pertanto, non costituiva un titolo negoziale certo né un affidamento qualificato capace di condizionare l'esercizio dei poteri comunali di pianificazione. Il giudice ha inoltre precisato che il sindacato sulle scelte pianificatorie non si estende al merito, salvo errori di fatto, abnorme illogicità o lesione di affidamenti qualificati; nella fattispecie, tuttavia, tale affidamento non sussisteva. La società è stata condannata al pagamento di 2.000 euro, oltre accessori, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione sotto il profilo della motivazione, ma il giudizio non è stato definito nel merito per le ragioni processuali indicate.

• art. 7 l. 241/1990

  La deliberazione comunale è stata qualificata come avvio del procedimento di variante; l'atto di avvio è stato ritenuto endoprocedimentale e non immediatamente lesivo.

• art. 7, comma 8, d.lgs. 285/1992

  La norma è stata invocata in relazione alla disciplina della sosta e dei Piani Urbani del Traffico, senza esame di merito delle relative censure.

• art. 36 d.lgs. 285/1992

  La norma è stata invocata con riferimento alla formazione e approvazione del Piano Urbano del Traffico, ma le impugnazioni sono state dichiarate inammissibili.

• art. 40, commi 1, lettera d), e 2, c.p.a.

  La mancata specificità dei motivi di impugnazione comporta l'inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti; il giudice non può ricavare autonomamente le censure dal contenuto complessivo dell'atto.

• art. 73 c.p.a.

  Il Collegio ha dato alle parti avviso delle possibili cause di inammissibilità rilevate d'ufficio prima della discussione.

• artt. 16 e 17 r.d. 2440/1923

  I contratti della pubblica amministrazione devono avere forma scritta a pena di nullità; non è configurabile la conclusione per facta concludentia.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La controversia è stata trattata secondo le forme dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• La comunicazione o deliberazione di avvio di un procedimento amministrativo, in quanto atto endoprocedimentale privo di autonoma capacità lesiva, non è immediatamente impugnabile; l'interesse a ricorrere sorge, di regola, nei confronti dell'atto conclusivo del procedimento.
• Il ricorso per motivi aggiunti deve individuare con specificità l'atto impugnato, i vizi dedotti e la domanda proposta; il giudice non può supplire alla totale genericità dell'impugnazione ricostruendo d'ufficio una censura di invalidità derivata, in ossequio al principio della domanda.
• La gestione in via d'urgenza di un servizio pubblico può anticipare gli effetti della disciplina negoziale soltanto quando esista un rapporto giuridico riconducibile a un contratto determinato; essa non attribuisce automaticamente una posizione qualificata quando il contratto non sia mai stato formalmente stipulato e il rapporto sia privo di contenuti negoziali certi.
• Nei rapporti contrattuali della pubblica amministrazione la forma scritta è richiesta a pena di nullità e non può essere sostituita da comportamenti concludenti; un accordo transattivo è idoneo a supplire alla mancata stipulazione del contratto solo se sia formalmente concluso e ne abbia contenuti giuridicamente determinati.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte pianificatorie dell'amministrazione non si estende al merito e può riguardare soltanto errori di fatto, abnormi illogicità o la lesione di affidamenti e aspettative qualificate; una gestione precaria del servizio, non assistita da un titolo negoziale certo, non radica di per sé un affidamento qualificato.
• L'interesse sostanziale a impugnare una scelta pianificatoria presuppone una posizione giuridica differenziata e qualificata; la mera attività di fatto svolta in assenza di un contratto formalmente perfezionato non è sufficiente a fondare la legittimazione e l'interesse al ricorso.

Come è indicizzato