Sentenza n. 681/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto dal SUAP l’autorizzazione alla realizzazione di un’infrastruttura per telecomunicazioni, all’esito di una conferenza di servizi nella quale erano stati acquisiti pareri favorevoli, incluso quello dell’ARPAS, e aveva iniziato i lavori. Il Sindaco aveva successivamente disposto più sospensioni dei lavori, richiamando il dissenso di alcuni cittadini e, da ultimo, un sit-in di protesta, la necessità di evitare turbative dell’ordine pubblico e di garantire la sicurezza delle persone e delle cose, nonché l’esigenza di proseguire la verifica della situazione e promuovere un accordo su un’area alternativa. La ricorrente ha dedotto, con un unico motivo, la violazione degli artt. 3, 43, 44 e 49 del d.lgs. 259/2003, degli artt. 4, 8 e 14 della l. 36/2001 e degli artt. 50 e 54 del d.lgs. 267/2000; l’eccesso di potere per errata valutazione dei fatti, carenza motivazionale, difetto di istruttoria, irragionevolezza, illogicità, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta; nonché la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. In particolare, ha sostenuto che l’ordinanza non individuava alcuna emergenza sanitaria, di igiene pubblica, di ordine pubblico o di sicurezza urbana idonea a giustificare il potere extra ordinem; che l’impianto era conforme alla normativa e munito del parere favorevole dell’ARPAS; che il Sindaco non aveva comunicato l’ordinanza al Prefetto; che i sit-in costituivano mere manifestazioni di dissenso, non gravi pericoli; che l’area alternativa proposta era tecnologicamente inadeguata; e che il sito autorizzato rispondeva a esigenze di capillarità della rete e a un intervento finanziato nell’ambito del PNRR.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente accolto l’eccezione del Ministero dell’Interno, disponendone l’estromissione dal giudizio. Ha rilevato che, anche quando il Sindaco agisce quale ufficiale del Governo ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. 267/2000, egli resta organo del Comune: l’imputazione allo Stato degli effetti dell’atto ha natura meramente formale e non determina la legittimazione passiva del Ministero dell’Interno. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il giudice ha qualificato le ordinanze contingibili e urgenti come provvedimenti extra ordinem, atipici e temporanei, potenzialmente derogatori della disciplina primaria, ma soggetti alla Costituzione, ai principi generali dell’ordinamento e a rigorosi presupposti: urgenza, contingibilità, temporaneità, effettivo e concreto pericolo per i beni tutelati, impossibilità di ricorrere utilmente agli strumenti ordinari e compiuta istruttoria. Tali presupposti non risultavano integrati. L’opera era assistita da un’autorizzazione valida ed efficace, non impugnata, corredata dai pareri favorevoli delle amministrazioni coinvolte e dell’ARPAS; dagli atti non emergeva che i sit-in avessero raggiunto dimensioni tali da determinare seri pericoli per l’ordine o la sicurezza pubblica; inoltre, l’eventuale situazione di turbativa avrebbe dovuto essere fronteggiata mediante gli ordinari strumenti, ad esempio richiedendo l’intervento delle forze dell’ordine, anziché bloccare reiteratamente l’esecuzione di un’opera di rilevanza pubblica finanziata con fondi PNRR. L’ordinanza n. 27 dell’11 dicembre 2025 è stata quindi annullata per carenza dei presupposti del potere contingibile e urgente. Le spese sono state compensate per metà e, per la restante parte, il Comune è stato condannato a rifondere alla ricorrente 1.000 euro, oltre accessori e rimborso del contributo unificato, se versato.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, ricorrendone i presupposti e previo avviso alle parti.

• art. 54 d.lgs. 267/2000

  Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta, con atto motivato provvedimenti contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana.

  Il potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente presuppone un effettivo e concreto grave pericolo per l’incolumità pubblica o la sicurezza urbana, non fronteggiabile con gli ordinari strumenti, oltre a urgenza, contingibilità, temporaneità e adeguata istruttoria.

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale

  Il richiamo a tale disposizione non era idoneo a giustificare l’ordinanza, poiché non risultava individuata alcuna emergenza sanitaria o di igiene pubblica locale; il Comune ha poi qualificato il riferimento come una svista, sostenendo che il fondamento sostanziale fosse l’art. 54.

• artt. 3, 43, 44 e 49 d.lgs. 259/2003

  Sono stati invocati dalla ricorrente a sostegno della legittimità dell’infrastruttura di telecomunicazioni e della contestazione del blocco sindacale, ma la decisione è stata definita principalmente sulla base dell’insussistenza dei presupposti dell’ordinanza contingibile e urgente.

• artt. 4, 8 e 14 l. 36/2001

  Sono stati richiamati dalla ricorrente con riguardo alla disciplina delle infrastrutture e alla conformità dell’impianto, senza costituire il fondamento autonomo della decisione.

Massime di principio

• Le ordinanze contingibili e urgenti sono provvedimenti extra ordinem, atipici e temporanei, utilizzabili solo in presenza di una situazione eccezionale di urgenza e concreto pericolo, non fronteggiabile tempestivamente mediante gli strumenti ordinari previsti dall’ordinamento.
• L’esercizio del potere sindacale contingibile e urgente richiede una compiuta e mirata istruttoria, dalla quale risultino specificamente la situazione di fatto, l’effettività e gravità del pericolo, l’urgenza dell’intervento, l’impossibilità di ricorrere ai rimedi ordinari e la temporaneità della misura.
• Il dissenso o la protesta di alcuni cittadini, ove non sia dimostrato che abbia assunto dimensioni tali da determinare seri pericoli per l’ordine e la sicurezza pubblica, non integra di per sé il presupposto per sospendere, mediante ordinanza extra ordinem, l’esecuzione di un’opera autorizzata.
• Quando eventuali turbative connesse alla realizzazione di un’opera possono essere fronteggiate con strumenti ordinari, quali l’intervento delle forze dell’ordine, il Sindaco non può utilizzare reiteratamente il potere contingibile e urgente per bloccare l’esecuzione dell’opera.
• Nelle impugnazioni di ordinanze adottate dal Sindaco quale ufficiale del Governo ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. 267/2000, la legittimazione passiva spetta al Comune, mentre il Ministero dell’Interno è privo di legittimazione passiva, poiché il Sindaco resta organo dell’ente locale e l’imputazione allo Stato degli effetti dell’atto è soltanto formale.

Come è indicizzato