Sentenza n. 307/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ingiunzione comunale di pagamento di € 81.542,03, composta da indennità, interessi e sanzione, riferita all'occupazione ritenuta abusiva di porzioni di suolo e sottosuolo pubblico. Ha contestato, in particolare, la natura pubblica dell'area, sostenendo che il cespite fosse di sua proprietà per intestazione catastale, pagamento dei tributi, sdemanializzazione di fatto e usucapione, ovvero che l'occupazione fosse assistita da precedenti titoli edilizi e da una delibera di sdemanializzazione. Ha inoltre dedotto la violazione degli obblighi di correttezza e dei termini procedimentali, l'omessa definizione dell'istanza di regolarizzazione, la mancata previa contestazione dell'infrazione prevista dal regolamento comunale, l'applicazione retroattiva della pretesa per dieci anni anziché cinque, l'erronea quantificazione della superficie occupata e l'ingiustificata richiesta di documentazione sulla regolarità urbanistica. Con motivi aggiunti ha impugnato anche la delibera della Giunta comunale che impartiva l'indirizzo di autorizzare l'occupazione, ribadendo l'insussistenza del carattere abusivo dell'occupazione. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la tardività e l'inammissibilità dei motivi aggiunti, nonché l'acquiescenza e l'infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ai sensi dell'art. 60 c.p.a. Ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicando nel giudice ordinario l'autorità munita di giurisdizione e precisando che il giudizio potrà essere riassunto nei termini dell'art. 11, comma 2, c.p.a. La controversia riguarda infatti una pretesa patrimoniale individuale relativa a COSAP, indennità e sanzioni per occupazione sine titulo, fondata sull'accertamento della natura pubblica o privata dell'area, senza esercizio di discrezionalità amministrativa nella conformazione del canone o nella disciplina generale del rapporto concessorio. La determinazione impugnata ha natura di atto impositivo individuale e applicativo: si limita a richiedere somme e preannuncia il rilascio del titolo concessorio dopo il pagamento, senza imporre misure ripristinatorie o restitutorie. La verifica della proprietà o della natura demaniale del bene costituisce inoltre questione petitoria relativa a diritti soggettivi, riservata al giudice ordinario, il quale può disapplicare eventuali atti amministrativi presupposti. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per carenza di interesse qualificato, concreto e attuale: la delibera impugnata è un atto endoprocedimentale di mero indirizzo, privo di immediata lesività, adottato peraltro in positivo riscontro di una richiesta della stessa società, sicché la sua impugnazione integra un venire contra factum proprium. Le spese sono state integralmente compensate per la natura formale della decisione.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione immediata del giudizio con sentenza semplificata quando la causa è matura, il contraddittorio è integro e le parti sono state sentite.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riassunzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine previsto dalla norma.

• art. 21 del Regolamento COSAP del Comune di Positano

  Disciplina il presupposto e il regime applicativo del canone, comprese le conseguenze indennitario-sanzionatorie dell'occupazione abusiva.

• art. 21, comma 5, del Regolamento COSAP del Comune di Positano

  Costituisce la base regolamentare della misura indennitario-sanzionatoria richiesta per l'occupazione abusiva.

• art. 17.f del Regolamento COSAP del Comune di Positano

  Prevede il riferimento regolamentare per l'autorizzazione delle occupazioni di suolo pubblico con manufatti edilizi temporanei o stabili; la delibera che impartisce l'indirizzo al rilascio dell'autorizzazione è stata qualificata come atto endoprocedimentale.

• art. 63 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  Il COSAP è configurato come corrispettivo dell'utilizzazione particolare o eccezionale di beni pubblici, anche in presenza di occupazione di fatto, e non come tributo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  La sua violazione era stata dedotta dalla ricorrente in relazione ai doveri di correttezza dell'amministrazione, ma il TAR non l'ha esaminata nel merito per difetto di giurisdizione.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  La sua violazione era stata dedotta in relazione alla mancata definizione dell'istanza di regolarizzazione, ma il TAR non l'ha esaminata nel merito.

Massime di principio

• Le controversie aventi a oggetto la debenza di COSAP, canoni, indennità e sanzioni pecuniarie per occupazione sine titulo di suolo pubblico appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario quando la pretesa amministrativa ha contenuto meramente patrimoniale e l'atto impugnato è una determinazione individuale vincolata, priva di esercizio di discrezionalità nella conformazione del canone o del rapporto concessorio.
• La giurisdizione amministrativa in materia di COSAP sussiste quando la controversia investe provvedimenti generali e discrezionali di conformazione o determinazione del canone, implicanti una ponderazione di interessi pubblici; non sussiste, invece, per la mera applicazione della disciplina vigente al caso concreto e per l'accertamento del presupposto fattuale dell'occupazione di area pubblica.
• La contestazione della natura demaniale o pubblica dell'area, volta ad affermare la proprietà privata del bene, attiene a un diritto soggettivo dominicale ed è devoluta al giudice ordinario, anche quando sia formulata mediante censure rivolte contro errori istruttori o valutativi dell'amministrazione.
• Un atto comunale di mero indirizzo, endoprocedimentale e privo di immediata lesività, non è autonomamente impugnabile quando non produce un effetto diretto sul bene della vita; la sua impugnazione può inoltre essere dichiarata inammissibile per carenza di interesse qualificato quando l'atto costituisce positivo riscontro di una richiesta dello stesso ricorrente.

Come è indicizzato