Sentenza n. 152/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell’Interno e dalla Prefettura di Caserta su un’istanza di accesso documentale presentata il 28 maggio 2025. L’istanza riguardava il decreto del Capo della Polizia dell’11 aprile 2022, relativo alla costituzione di un nuovo Commissariato di pubblica sicurezza e alla contestuale soppressione o accorpamento di un precedente presidio, nonché gli atti collegati. Il ricorrente, proprietario dell’immobile già locato all’Amministrazione e restituito nel novembre 2024, ha dedotto di avere un interesse concreto e attuale alla conoscenza dell’atto per tutelare il proprio diritto all’integrale pagamento del semestre di pigione previsto dal contratto in caso di soppressione del presidio. Ha dedotto la violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990, sostenendo che la richiesta non fosse esplorativa, ma strumentale alla tutela giudiziale o stragiudiziale di un diritto patrimoniale. L’Amministrazione ha eccepito l’incompetenza territoriale del TAR Lazio in favore del TAR Campania e ha sostenuto che il decreto fosse sottratto all’accesso in quanto attinente all’organizzazione e al funzionamento dei servizi di polizia, ai sensi del d.m. 16 marzo 2022.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale, ritenendo che il documento richiesto fosse un atto di macro-organizzazione adottato dal Capo della Polizia, organo centrale del Ministero dell’Interno, con rilevanza anche nazionale. Nel merito, ha qualificato il giudizio ex art. 116 c.p.a. come giudizio sul rapporto, diretto ad accertare la sussistenza del diritto di accesso, nel quale possono essere valutate anche ragioni ostative non espresse nell’originario silenzio. Ha tuttavia ritenuto infondata la domanda per due autonome ragioni. In primo luogo, alla luce dell’art. 24, comma 7, l. 241/1990 e del principio affermato dall’Adunanza Plenaria n. 4/2021, l’accesso difensivo richiede un nesso di strumentalità necessaria, concreto e motivato, tra il documento e la situazione giuridica da tutelare. Nel caso concreto, la soppressione del presidio, la restituzione dell’immobile e il diritto all’indennizzo contrattuale risultavano già documentati e non contestati; inoltre, l’Amministrazione aveva già effettuato un pagamento a tale titolo. Il ricorrente non aveva dimostrato che il presidio fosse stato trasferito in altro immobile, sicché il documento richiesto non risultava necessario per tutelare il diritto patrimoniale dedotto. In secondo luogo, il decreto richiesto è stato ricondotto alle categorie di documenti sottratti all’accesso dall’art. 3, comma 1, lettere e) e f), del d.m. 16 marzo 2022, riguardanti rispettivamente l’organizzazione e il funzionamento dei servizi di polizia e le strutture, le dotazioni e il personale delle Forze di polizia. Il giudice ha precisato che, una volta accertata l’inclusione dell’atto in una categoria regolamentare di esclusione, non occorre verificare in concreto l’effettiva lesione degli interessi di sicurezza, difesa nazionale o ordine pubblico; resta invece necessario verificare la riconducibilità effettiva del documento alla categoria prevista dal regolamento. Tale verifica ha avuto esito positivo. Il silenzio-rigetto è stato quindi ritenuto legittimo e il ricorso respinto. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Disciplina il diritto di accesso documentale e i relativi presupposti; nel caso concreto il diritto è stato negato per difetto di concretezza e attualità dell’interesse e per l’inclusione del documento tra quelli sottratti all’accesso.

• art. 24, comma 2, l. 241/1990

  Consente l’individuazione, mediante regolamento, di categorie di documenti sottratti all’accesso per esigenze di sicurezza, difesa nazionale e ordine pubblico.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  in materia di accesso difensivo ... rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare

  L’accesso difensivo non può fondarsi su esigenze probatorie generiche, ma richiede la dimostrazione di un nesso di strumentalità necessaria, concreto e motivato, tra i documenti e la situazione giuridica da tutelare.

• art. 116 c.p.a.

  Il giudizio in materia di accesso è un giudizio sul rapporto volto ad accertare la sussistenza del diritto di accesso; il giudice può ordinare l’esibizione dei documenti e valutare anche argomenti non contenuti nel provvedimento originariamente impugnato.

• art. 3, comma 1, lettere e) e f), d.m. 16 marzo 2022

  gli atti e i documenti concernenti l'organizzazione e il funzionamento dei servizi di polizia; i documenti attinenti alle strutture, ai mezzi, ai sistemi informatici e di telecomunicazione, alle dotazioni, al personale delle Forze di polizia ...

  Le categorie regolamentari comprendono gli atti relativi all’organizzazione e al funzionamento dei servizi di polizia nonché quelli concernenti strutture, dotazioni e personale; la riconducibilità effettiva del documento a tali categorie è sufficiente a escludere l’accesso, senza necessità di accertare in concreto l’effettiva lesione dell’interesse protetto.

• art. 4 del contratto di locazione

  È in facoltà del Ministero dell’Interno recedere dal contratto in qualunque epoca quando la Caserma debba essere trasferita altrove. Al proprietario, in tal caso, verrà corrisposto un semestre di pigione a partire dalla data di preavviso. In caso di soppressione invece comporterà al medesimo il semestre di pigione in corso.

  La clausola contrattuale prevedeva il pagamento di un semestre di pigione, rispettivamente in caso di trasferimento o di soppressione del presidio.

Massime di principio

• Nel giudizio di accesso ex art. 116 c.p.a. il giudice accerta direttamente la sussistenza del diritto all’ostensione e può esaminare anche ragioni ostative ulteriori rispetto a quelle eventualmente espresse dall’amministrazione nel provvedimento o nel silenzio impugnato.
• L’accesso difensivo richiede la dimostrazione rigorosa, motivata e concreta di un nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica che l’istante intende tutelare; non è sufficiente un generico riferimento a esigenze probatorie o alla futura instaurazione di un giudizio.
• Quando la situazione giuridica dedotta e i fatti rilevanti risultano già documentati da atti nella disponibilità dell’interessato, il documento ulteriore non è ostensibile per accesso difensivo se l’istante non dimostra la sua concreta necessità ai fini della tutela della posizione giuridica.
• Per i documenti sottratti all’accesso mediante regolamento ai sensi dell’art. 24, comma 2, l. 241/1990, il giudice deve verificare l’effettiva riconducibilità dell’atto alla categoria regolamentare di esclusione, ma, una volta accertata tale riconducibilità, non deve compiere un’ulteriore verifica sull’effettiva lesione in concreto degli interessi di sicurezza, difesa nazionale o ordine pubblico.
• Un atto di macro-organizzazione adottato da un organo centrale dell’amministrazione statale radica la competenza territoriale del TAR individuato in relazione alla sede dell’organo emanante, anche quando l’atto produce effetti organizzativi localizzati.

Come è indicizzato