Sentenza n. 2604/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune aveva annullato d’ufficio, nel 2022, un permesso di costruire rilasciato nel 2012 per la ristrutturazione edilizia e il recupero abitativo di un sottotetto, ritenendo che il privato avesse rappresentato falsamente lo stato dei luoghi mediante elaborati grafici difformi dal dossier fotografico e avesse così artificiosamente rappresentato volumetrie e superfici preesistenti. Nel 2023 il Comune aveva inoltre emesso ordine di demolizione. Il TAR aveva parzialmente accolto il ricorso, ravvisando un difetto di motivazione e una violazione della proporzionalità, pur ritenendo sussistente la falsa rappresentazione e ammissibile l’esercizio dell’autotutela oltre il termine ordinario. Il proprietario ha appellato deducendo, tra l’altro, violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, erroneità dell’accertamento della falsa rappresentazione, violazione degli artt. 21-nonies, 3, 42 e 97 Cost., nonché violazione del principio del contrarius actus per la mancata partecipazione della Soprintendenza. Il Comune e la società controinteressata hanno eccepito il difetto di interesse all’appello; la società ha proposto appello incidentale sostenendo la sufficienza della motivazione dell’annullamento d’ufficio e la non necessità di una valutazione di proporzionalità. Il Consiglio di Stato ha ritenuto ammissibile l’appello, poiché la soccombenza sostanziale e parziale del ricorrente in primo grado gli attribuiva interesse a contestare l’accertamento della falsa rappresentazione e la legittimità dell’autotutela oltre il termine di diciotto mesi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto i primi quattro motivi dell’appello principale e ha assorbito l’ultima censura e l’appello incidentale. Ha ritenuto non provata, o comunque non obiettivamente determinante, la falsa rappresentazione dello stato dei luoghi. In particolare, il privato aveva prodotto nel procedimento fotografie corrispondenti alla situazione reale; l’Amministrazione non aveva prodotto integralmente il secondo elaborato grafico sostitutivo, indispensabile per verificare la contestata difformità; una mappa catastale storica del 1916 rappresentava il vano come chiuso; esisteva un orientamento giurisprudenziale secondo cui logge e porticati possono costituire volumetria anche se non integralmente chiusi; inoltre, la stessa Soprintendenza aveva escluso aumenti di volume, altezza e superficie sulla base della documentazione originaria. Tali elementi impedivano di ritenere dimostrata una falsa rappresentazione obiettivamente determinante, presupposto che avrebbe consentito il superamento del termine ordinario per l’annullamento d’ufficio. In riforma della sentenza del TAR, il Collegio ha quindi accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti e ha annullato sia il provvedimento di autotutela sia l’ordine di demolizione. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il superamento del termine ordinario per l’annullamento d’ufficio è ammissibile quando il privato abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale o omesso circostanze rilevanti, ma soltanto se la falsa rappresentazione abbia avuto obiettiva valenza determinante nel procedimento. Nel caso concreto tale presupposto non è stato dimostrato.

• art. 60 c.p.a.

  Il TAR aveva definito il giudizio con sentenza breve.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  L’appellante ha riproposto i motivi formulati in primo grado.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in epigrafe in relazione alla trattazione della causa.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione all’eccezione sulla produzione documentale effettuata con memoria.

• art. 3 Cost.

  Invocato dall’appellante tra i parametri di legittimità dell’autotutela.

• art. 42 Cost.

  Invocato dall’appellante in relazione alla tutela della proprietà.

• art. 97 Cost.

  Invocato dall’appellante in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità.

Massime di principio

• Il superamento del termine ordinario previsto per l’annullamento d’ufficio è ammissibile, anche senza un previo accertamento penale, quando il privato abbia rappresentato all’amministrazione uno stato preesistente diverso da quello reale o abbia omesso circostanze rilevanti; tuttavia, la falsa rappresentazione deve essere obiettivamente determinante per il rilascio del titolo o per l’esito del procedimento.
• La mera difformità tra elaborati dello stato di fatto non consente di qualificare il comportamento del privato come falsa rappresentazione determinante quando nel procedimento siano state prodotte fotografie idonee a rappresentare la situazione reale, manchino agli atti gli elaborati necessari per verificare la contestazione e sussistano elementi documentali o interpretativi incompatibili con la ricostruzione dell’amministrazione.
• La legittimazione a proporre appello deriva dalla soccombenza sostanziale, che può essere anche parziale: è quindi ammissibile l’appello della parte formalmente vittoriosa in primo grado quando la sentenza abbia mantenuto statuizioni sfavorevoli, come l’accertamento della falsa rappresentazione o della legittimità dell’esercizio dell’autotutela.
• In materia edilizia, la possibilità di qualificare una loggia o un porticato come volume rilevante, anche se non integralmente chiuso, può escludere la valenza obiettivamente determinante della contestata chiusura del vano ai fini della verifica dell’incremento volumetrico e della falsa rappresentazione.
• Quando l’amministrazione annulla d’ufficio un titolo edilizio oltre il termine ordinario invocando una falsa rappresentazione, deve dimostrare in modo adeguato sia la divergenza tra lo stato rappresentato e quello reale sia il carattere obiettivamente determinante di tale divergenza; in mancanza, l’annullamento d’ufficio e i conseguenti provvedimenti repressivi sono illegittimi.

Come è indicizzato