Sentenza n. 884/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

A seguito di un esposto relativo al degrado ambientale di un’area industriale, il Comune ha avviato un procedimento ai sensi dell’art. 192 d.lgs. n. 152/2006 e ha adottato l’ordinanza n. 23/2022, imponendo alla procedura proprietaria la messa in sicurezza, classificazione, rimozione e smaltimento dei rifiuti, nonché la rimozione dell’intera copertura in cemento-amianto. Dopo un sopralluogo tecnico del 2 dicembre 2022 e una relazione di censimento dei rifiuti, il Comune ha adottato l’ordinanza n. 10/2023, sostitutiva della precedente per la parte relativa all’amianto, imponendo la rimozione dei rifiuti e il ripristino della sola porzione danneggiata della copertura. La ricorrente ha dedotto, quanto a entrambe le ordinanze, la violazione degli artt. 7 e ss. l. n. 241/1990 e dell’art. 192 d.lgs. n. 152/2006, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento, contraddittorietà e sproporzionalità. In particolare, ha contestato la natura meramente formale della partecipazione procedimentale, il termine di soli sette giorni per presentare memorie, l’anticipazione nella comunicazione di avvio della responsabilità della proprietà, l’adozione dell’ordinanza prima del completamento del contraddittorio e l’assenza di un accertamento concreto del dolo o della colpa della proprietaria. Ha inoltre censurato l’imputazione fondata sulla sola qualità di proprietaria o di detentrice dell’area, la mancata dimostrazione di un aggravamento ambientale imputabile alla procedura liquidatoria e la motivazione postuma sviluppata dal Comune in giudizio. Quanto alla copertura in cemento-amianto, ha dedotto l’inidoneità dell’art. 192 d.lgs. n. 152/2006 a fondare l’ordine di ripristino, l’assenza di accertamenti tecnici sullo stato delle lastre, sulla dispersione di fibre e sul rischio per la salute, nonché la violazione della disciplina speciale di cui alla l. n. 257/1992 e al d.m. 6 settembre 1994.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso originario e i motivi aggiunti e ha annullato entrambe le ordinanze, ritenendo fondati i motivi relativi alla partecipazione procedimentale, all’accertamento dell’imputabilità soggettiva e alla disciplina della copertura in amianto. Ha affermato che, nei procedimenti ex art. 192 d.lgs. n. 152/2006, la comunicazione di avvio e il contraddittorio effettivo costituiscono garanzie rafforzate: non è sufficiente un’interlocuzione formale o pregressa, ma occorre un confronto specifico, attuale e concretamente idoneo a incidere sulla decisione. Il termine di sette giorni assegnato alla ricorrente, unitamente all’adozione anticipata dell’ordinanza rispetto al confronto programmato, ha svuotato la partecipazione della sua funzione sostanziale. Il vizio non è stato ritenuto una mera irregolarità né sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, data la specialità della disciplina ambientale. Il TAR ha inoltre rilevato che l’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006 richiede un accertamento, svolto in contraddittorio, del dolo o della colpa del proprietario o del titolare di diritti sull’area. La mera proprietà, il subentro nella disponibilità giuridica dell’immobile, la persistenza dei rifiuti o la mancata esecuzione della precedente ordinanza non sono sufficienti. Le ordinanze si fondavano invece sulla sola qualità di proprietaria, senza indicare condotte attive od omissive, doveri di custodia concretamente violati, collocazione temporale della condotta o nesso causale tra l’inerzia della procedura e un eventuale aggravamento della situazione. La qualifica di detentore non poteva essere desunta automaticamente dal subentro nella disponibilità giuridica del bene, occorrendo una disponibilità materiale qualificata e una condotta colposa concretamente imputabile. Il Comune non poteva integrare in giudizio la motivazione mancante mediante una ricostruzione postuma. Quanto alla copertura in cemento-amianto, il TAR ha dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse le censure relative alla rimozione integrale prevista dall’ordinanza n. 23/2022, poiché l’ordinanza n. 10/2023 aveva sostituito tale prescrizione con il più limitato obbligo di ripristino della porzione danneggiata. Ha tuttavia accolto la censura contro quest’ultimo obbligo: la copertura ancora destinata alla sua funzione edilizia non è automaticamente un rifiuto e l’ordine di ripristino non poteva essere fondato sull’art. 192, mancando specifici accertamenti tecnici e sanitari richiesti dalla disciplina speciale sull’amianto. Le spese sono state compensate per la parziale soccombenza.

Norme richiamate

• artt. 7 e ss. l. 241/1990

  Nei procedimenti per l’adozione di ordinanze di rimozione dei rifiuti, la partecipazione deve essere effettiva, attuale e concretamente idonea a incidere sulla decisione; la mera comunicazione formale dell’avvio non è sufficiente.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La regola sui vizi formali non invalidanti non è applicabile quando la compressione del contraddittorio incide sostanzialmente sulla formazione della decisione in materia ambientale, soggetta a una disciplina partecipativa rafforzata.

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  L’ordine di rimozione e ripristino può essere rivolto al proprietario o al titolare di diritti sull’area solo dopo l’accertamento, in contraddittorio, dell’imputabilità della violazione a titolo di dolo o colpa; la mera proprietà non fonda una responsabilità oggettiva o di posizione.

• art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Impone all’amministrazione un duplice onere istruttorio e motivazionale: individuare la condotta dolosa o colposa concretamente imputabile al destinatario e darne conto puntualmente nel provvedimento.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve indicare gli elementi concreti dai quali risultano la responsabilità soggettiva del destinatario e, ove dedotto, l’aggravamento della situazione ambientale e il relativo nesso causale.

• l. 257/1992

  Disciplina in via speciale la cessazione dell’impiego dell’amianto e gli interventi di bonifica e messa in sicurezza, distinguendosi dalla disciplina generale sulla gestione dei rifiuti.

• d.m. 6 settembre 1994

  Richiede, per gli interventi sulle coperture contenenti amianto, una specifica valutazione tecnica dello stato del manufatto, della possibile dispersione di fibre e del rischio, prima di imporre misure di messa in sicurezza o rimozione.

• art. 177, comma 3, d.lgs. 152/2006

  sono fatte salve disposizioni specifiche, particolari o complementari

  Riconosce la prevalenza delle discipline speciali relative a determinate categorie di rifiuti, purché conformi ai principi della parte quarta del Codice dell’ambiente.

• art. 227 d.lgs. 152/2006

  Mantiene in vigore le disposizioni speciali relative ai prodotti contenenti amianto, tra cui quelle attuative della disciplina di settore.

Massime di principio

• Nei procedimenti per l’adozione di ordinanze di rimozione e smaltimento dei rifiuti ai sensi dell’art. 192 d.lgs. n. 152/2006, la comunicazione di avvio e il contraddittorio con il destinatario costituiscono garanzie procedimentali rafforzate: il confronto deve essere specifico, attuale, effettivo e assistito da un termine congruo, commisurato alla complessità degli accertamenti e degli interessi coinvolti.
• L’ordine di rimozione dei rifiuti non può essere imposto al proprietario sulla base della sola titolarità dell’area, della permanenza dei rifiuti o del subentro nella disponibilità giuridica del bene. L’amministrazione deve accertare in contraddittorio una condotta dolosa o colposa concretamente imputabile, anche omissiva, e motivare puntualmente tale accertamento.
• La qualifica di detentore rilevante ai fini dell’art. 192 d.lgs. n. 152/2006 presuppone una disponibilità materiale qualificata, idonea a fondare concreti obblighi di custodia, vigilanza e intervento; non può essere desunta automaticamente dal mero subentro nella proprietà o nella disponibilità giuridica dell’immobile.
• La motivazione mancante dell’ordinanza non può essere sostituita o integrata in giudizio mediante argomentazioni sviluppate dall’amministrazione nelle proprie memorie difensive, soprattutto quando tali argomentazioni introducano per la prima volta l’accertamento della colpa e del nesso causale.
• La mera persistenza nel tempo di una situazione di degrado non dimostra di per sé un aggravamento ambientale imputabile al proprietario o agli organi di una procedura concorsuale. Occorre una comparazione istruttoria tra le diverse situazioni temporali, l’individuazione delle condotte omissive esigibili e la dimostrazione del nesso causale.
• La copertura contenente amianto, finché conserva la propria funzione edilizia, non è automaticamente qualificabile come rifiuto ai sensi dell’art. 192 d.lgs. n. 152/2006. Un ordine di ripristino o rimozione deve essere preceduto dagli specifici accertamenti tecnici e sanitari richiesti dalla disciplina speciale sull’amianto, inclusa la verifica dello stato del manufatto e del rischio di dispersione di fibre.

Come è indicizzato