Sentenza n. 6292/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva chiesto a Roma Capitale la rettifica della convenzione urbanistica del 3 agosto 2012, sostenendo che dovessero essere ammessi a scomputo dagli oneri di urbanizzazione sia i costi relativi all'asilo nido e al verde pubblico, sia il costo di euro 454.338,40 per un'opera di connessione esterna consistente in una condotta di alimentazione idrica. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello sono stati dedotti, anzitutto, la violazione degli artt. 34 c.p.a. e 112 c.p.c., per asserita mancata corrispondenza tra domanda e decisione, nonché la violazione dell'art. 16 d.P.R. 380/2001 e dell'art. 3 l. 241/1990. È stata inoltre riproposta la censura di violazione dell'art. 11 l. 241/1990, della convenzione urbanistica, degli artt. 1362 ss. c.c. e dell'art. 16 d.P.R. 380/2001, oltre all'eccesso di potere per difetto di istruttoria ed errore di fatto. L'appellante ha sostenuto che la convenzione, interpretata secondo il criterio letterale, la buona fede e la lettura complessiva del regolamento negoziale, imponesse lo scomputo totale delle opere indicate nel quadro economico, compresa la condotta idrica esterna; ha inoltre dedotto una discrasia tra il costo dell'asilo e del verde risultante dal quadro economico, pari a euro 2.454.386,87, e quello indicato nella convenzione, pari a euro 2.233.291,06.

La decisione

L'appello è stato accolto in parte e la sentenza del TAR è stata riformata; il ricorso di primo grado è stato accolto parzialmente nei limiti indicati in motivazione. Il Consiglio di Stato ha rilevato che le convenzioni urbanistiche sono accordi pubblico-privati il cui contenuto è definito dalla legge e dagli strumenti di pianificazione, sicché le obbligazioni urbanistiche non sono liberamente disponibili dalle parti al di fuori di tale quadro. Ha tuttavia affermato che alle convenzioni urbanistiche si applicano, ai sensi dell'art. 11 l. 241/1990, i criteri civilistici di interpretazione del contratto, tra cui il criterio letterale, la buona fede e l'interpretazione complessiva del regolamento negoziale. Applicando tali criteri, ha ritenuto che gli artt. 2, 10 e 12 della convenzione, letti unitariamente con il quadro economico allegato, prevedessero lo scomputo anche dell'opera di connessione esterna e del relativo costo di euro 454.338,40. Una diversa interpretazione avrebbe determinato un arricchimento senza causa dell'amministrazione; nel dubbio, doveva preferirsi l'interpretazione conforme all'equo contemperamento degli interessi ai sensi dell'art. 1371 c.c. La doglianza relativa alla maggiore quantificazione dei costi dell'asilo e del verde è stata invece dichiarata inammissibile perché genericamente formulata e, quanto al verde, perché introduceva in appello una questione non specificamente proposta in primo grado. Il Collegio ha inoltre rilevato che le opere a scomputo costituiscono prestazioni sostitutive dell'obbligazione economica originaria ai sensi dell'art. 1197 c.c.; l'esecuzione della prestazione sostitutiva estingue l'obbligazione, indipendentemente dall'equivalenza economica tra le prestazioni. Roma Capitale è stata condannata alle spese del giudizio, liquidate in euro 6.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 28 l. 1150/1942

  L'autorizzazione comunale è subordinata alla stipula di una convenzione [...] che preveda l'assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria [...] o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai servizi pubblici.

  La disposizione concorre a definire il contenuto legalmente imposto delle convenzioni urbanistiche e degli oneri gravanti sul proprietario.

• art. 11 l. 241/1990

  Alle convenzioni urbanistiche, quali accordi pubblico-privati, si applicano i principi civilistici sull'interpretazione dei contratti.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Costituisce il riferimento normativo per lo scomputo dei contributi di urbanizzazione e per la realizzazione delle opere di urbanizzazione.

• art. 1362 c.c.

  Rileva quale criterio di interpretazione della convenzione, insieme agli altri criteri civilistici.

• art. 1363 c.c.

  Impone la lettura complessiva delle clausole della convenzione, utilizzata per coordinare gli artt. 2, 10 e 12 e il quadro economico allegato.

• art. 1366 c.c.

  Il criterio della buona fede orienta l'interpretazione della convenzione urbanistica.

• art. 1371 c.c.

  Nel dubbio interpretativo, deve essere preferita la soluzione che realizza un equo contemperamento degli interessi delle parti ed evita un arricchimento senza causa dell'amministrazione.

• art. 1197 c.c.

  Le opere realizzate a scomputo costituiscono prestazioni sostitutive dell'obbligazione economica originaria; l'esecuzione della prestazione sostitutiva estingue l'obbligazione indipendentemente dalla sua equivalenza di valore.

• art. 34 c.p.a.

  È stato invocato dall'appellante in relazione all'asserita violazione dei limiti tra domanda proposta e decisione.

• art. 112 c.p.c.

  È stato invocato per il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, la cui violazione è stata dedotta ma non ha impedito la decisione di merito.

Massime di principio

• Le convenzioni urbanistiche sono accordi a oggetto pubblico il cui contenuto è definito dalla legge e dagli strumenti di pianificazione; le obbligazioni urbanistiche non sono liberamente disponibili dalle parti al di fuori dei limiti stabiliti da tali fonti.
• Alle convenzioni urbanistiche si applicano, ai sensi dell'art. 11 l. 241/1990, i criteri civilistici di interpretazione dei contratti, inclusi il criterio letterale, la buona fede e l'interpretazione complessiva delle clausole, da coordinare in modo coerente con l'intero sinallagma convenzionale.
• Quando la convenzione urbanistica prevede lo scomputo totale dei contributi di urbanizzazione, richiama il quadro economico quale parte integrante e vincolante e ammette allo scomputo tutti gli oneri economici ivi ricompresi derivanti da obblighi di legge o convenzionali, anche un'opera di connessione esterna deve essere ammessa allo scomputo, indipendentemente dalla sua qualificazione come opera di urbanizzazione primaria o secondaria.
• In presenza di un dubbio interpretativo sul contenuto dello scomputo, deve essere preferita, ai sensi dell'art. 1371 c.c., l'interpretazione che assicura un equo contemperamento degli interessi ed evita un arricchimento senza causa dell'amministrazione.
• La censura relativa alla maggiore entità dei costi delle opere a scomputo è inammissibile se formulata genericamente; inoltre, una questione non specificamente proposta in primo grado non può essere introdotta per la prima volta in appello.
• Le opere realizzate a scomputo costituiscono prestazioni sostitutive dell'obbligazione economica originaria: l'esecuzione della prestazione sostitutiva estingue l'obbligazione indipendentemente dall'equivalenza economica tra le due prestazioni.

Come è indicizzato