Sentenza n. 284/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la diffida con cui il Comune di Milano ha inibito l’avvio delle opere dichiarate con una SCIA alternativa al permesso di costruire, avente a oggetto la realizzazione di un edificio direzionale e commerciale mediante demolizione e ricostruzione di un preesistente complesso composto da più corpi di fabbrica. L’intervento prevedeva un edificio di altezza superiore a 25 metri secondo i criteri tecnici applicabili e un indice di edificabilità di 6,35 mc/mq. Il Comune ha ritenuto necessario un piano attuativo, ha qualificato l’intervento come nuova costruzione anziché ristrutturazione edilizia, ha rilevato il mancato recepimento delle indicazioni della Commissione per il Paesaggio e ulteriori carenze relative a servitù, requisiti regolamentari, elaborati progettuali e standard. La ricorrente ha dedotto, tra l’altro, che la Disposizione di Servizio n. 4/2024 avrebbe introdotto nuovi presupposti illegittimi per la pianificazione attuativa e nuovi criteri non previsti dall’art. 3 del d.P.R. 380/2001 per distinguere ristrutturazione e nuova costruzione; che l’area sarebbe già completamente urbanizzata e non necessiterebbe di piano attuativo; che l’intervento sarebbe qualificabile come ristrutturazione ricostruttiva e sarebbe realizzabile tramite SCIA alternativa ai sensi dell’art. 23, comma 1, lett. c), del d.P.R. 380/2001; che la motivazione per relationem sarebbe illegittima perché gli atti richiamati non erano stati notificati né allegati; che la deliberazione di Giunta n. 199/2024 e le disposizioni di servizio nn. 3 e 4 del 2024 sarebbero viziate da sviamento, difetto di motivazione, incompetenza, violazione del principio di legalità e disparità di trattamento. È stato inoltre dedotto un ulteriore motivo relativo ad altri profili di legittimità della diffida.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, compensando le spese. Ha ritenuto che l’obbligo di pianificazione attuativa discenda direttamente dall’art. 41-quinquies, comma 6, della l. n. 1150/1942, poiché l’intervento supera sia il limite di altezza di 25 metri sia quello di volumetria di 3 mc/mq. La Disposizione di Servizio n. 4/2024, quanto a tali parametri, ha quindi natura ricognitiva e applicativa di un obbligo legislativo, mentre il criterio del discostamento dalle norme morfologiche, pur introdotto dall’atto comunale, è risultato irrilevante ai fini dell’interesse della ricorrente, perché l’obbligo di piano attuativo permane comunque sulla base dei parametri dimensionali autonomi. Per la stessa ragione sono stati dichiarati inammissibili per carenza di interesse i motivi relativi al criterio morfologico e al parere negativo della Commissione per il Paesaggio. Il motivo concernente l’urbanizzazione dell’area è stato respinto: la preesistenza di opere di urbanizzazione non è sufficiente quando l’ambito non abbia raggiunto il proprio assetto definitivo e sia interessato da una trasformazione urbanistica significativa; nel caso concreto l’istruttoria comunale è stata ritenuta adeguata e coerente con l’esigenza di governo unitario degli interventi. Il TAR ha inoltre ritenuto legittima la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione. La sostituzione di una pluralità di edifici morfologicamente disomogenei con un unico organismo edilizio costituisce accorpamento di volumi e determina una trasformazione ulteriore e non neutra del territorio, incompatibile con la nozione di ristrutturazione ricostruttiva. È stato quindi ritenuto necessario il permesso di costruire, non essendo configurabile la diretta esecuzione di uno strumento urbanistico generale ai sensi dell’art. 23, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001, in presenza dell’obbligo di un piano attuativo. La censura sulla motivazione per relationem è stata respinta: l’amministrazione aveva indicato gli estremi e il contenuto essenziale degli atti richiamati, rendendoli disponibili mediante accesso, senza necessità di notificarli o allegarli materialmente. Sono state respinte anche le censure contro la deliberazione di Giunta e le disposizioni di servizio, ritenute espressione di un legittimo indirizzo prudenziale e di criteri guida per l’esercizio della discrezionalità tecnica, non modificativi della disciplina legislativa. Il settimo motivo è stato assorbito per sopravvenuta carenza di interesse, poiché le ragioni già esaminate erano autonome e sufficienti a sorreggere la diffida.

Norme richiamate

• art. 41-quinquies, comma 6, l. n. 1150/1942

  Nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25, non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa.

  La norma impone direttamente la pianificazione attuativa per gli interventi che superano i limiti dimensionali di 3 mc/mq o di 25 metri, indipendentemente dall’urbanizzazione già esistente dell’area e dagli atti comunali di indirizzo.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La ristrutturazione ricostruttiva presuppone un nesso di continuità con un singolo edificio preesistente e non comprende l’accorpamento dei volumi di una pluralità di edifici distinti in un unico nuovo organismo edilizio.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  ogni trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientrante nelle categorie definite alle lettere precedenti

  La nozione residuale di nuova costruzione ricomprende l’intervento che, per accorpamento di volumi e radicale modifica dell’organismo edilizio, determini una trasformazione significativa e non neutra del territorio.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  Gli interventi di nuova costruzione sono in via generale subordinati al permesso di costruire.

• art. 23, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche

  La SCIA alternativa è ammessa in via eccezionale solo quando lo strumento urbanistico generale sia sufficientemente completo e auto-esecutivo; l’obbligo di un piano attuativo esclude la diretta esecuzione.

• art. 3, commi 1 e 3, l. n. 241/1990

  Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell'amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest'ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l'atto cui essa si richiama.

  La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato è identificato e reso disponibile all’interessato, anche mediante accesso; non è necessaria la sua notificazione o allegazione materiale al provvedimento.

• art. 19, comma 3, l. n. 241/1990

  Costituisce la base del potere di adottare un ordine motivato di non eseguire le opere dichiarate con SCIA quando siano accertate ragioni ostative.

• art. 41-quinquies, commi 8 e 9, l. n. 1150/1942

  Le disposizioni sui limiti generali di altezza e densità edilizia hanno funzione diversa e complementare rispetto all’obbligo di pianificazione attuativa previsto dal comma 6; l’applicazione delle une non esclude quella dell’altra.

Massime di principio

• L’obbligo di piano particolareggiato o di lottizzazione convenzionata previsto dall’art. 41-quinquies, comma 6, della l. n. 1150/1942 opera direttamente quando l’intervento superi il limite di 25 metri di altezza o quello di 3 mc/mq di volumetria; tale obbligo non viene meno per il solo fatto che l’area sia già dotata di opere di urbanizzazione.
• La deroga alla regola del permesso di costruire prevista dall’art. 23, comma 1, lett. c), del d.P.R. 380/2001 è di stretta interpretazione e richiede che l’intervento di nuova costruzione sia in diretta esecuzione di uno strumento urbanistico generale recante disposizioni plano-volumetriche precise e autoesecutive. La necessità di un piano attuativo esclude, per definizione, la diretta esecuzione dello strumento generale.
• La demolizione e ricostruzione può essere qualificata come ristrutturazione edilizia solo se conserva un nesso di continuità con un singolo edificio preesistente e non determina una trasformazione territoriale ulteriore e significativa. L’accorpamento dei volumi di una pluralità di edifici distinti e disomogenei in un unico organismo edilizio integra nuova costruzione.
• Ai fini dell’esclusione della pianificazione attuativa per area già urbanizzata non è sufficiente la presenza di una qualche urbanizzazione o di edifici esistenti; occorre che l’intero ambito territoriale abbia raggiunto un assetto definitivo incompatibile con un ulteriore piano attuativo. La valutazione comunale sul grado di urbanizzazione è ampiamente discrezionale ed è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o errore di fatto.
• La motivazione per relationem è sufficiente quando il provvedimento individua gli atti richiamati e ne rende possibile la conoscenza e l’acquisizione mediante accesso; l’amministrazione non è tenuta a notificare o allegare materialmente ogni atto presupposto, purché siano comprensibili le ragioni della decisione e sia garantito il controllo dell’interessato.
• Un atto comunale di indirizzo o una disposizione interna può predeterminare criteri guida per la qualificazione concreta degli interventi edilizi, senza violare la riserva di legge, quando non modifichi la definizione normativa delle categorie edilizie ma orienti l’esercizio della discrezionalità tecnica nell’applicazione della nozione residuale di nuova costruzione.

Come è indicizzato