Sentenza n. 14079/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento conclusivo dei controlli GSE, nonché gli atti presupposti, deducendo: 1) violazione e falsa applicazione della disciplina degli incentivi e della normativa regionale toscana, sostenendo che non ricorressero i presupposti dell'artato frazionamento e che il frazionamento fosse imposto dai limiti regionali di potenza applicabili alle aree interessate; 2) violazione del principio dell'equa remunerazione dei costi di investimento, difetto di istruttoria, illogicità e difetto di motivazione, per non avere il GSE considerato l'esigenza di assicurare un equo ritorno sull'investimento; 3) violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, dei principi di buon andamento e leale collaborazione, assumendo che il provvedimento fosse tardivo e adottato oltre il termine di diciotto mesi previsto per l'autotutela; 4) violazione dell'art. 3 l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei presupposti e aggravamento del procedimento, per avere il GSE erroneamente valutato la documentazione e omesso di considerare l'assenza di alternative nella realizzazione degli impianti. Il GSE ha valorizzato la contiguità e serialità dei cinque campi, la riconducibilità al medesimo soggetto responsabile, la collocazione su particelle catastali contigue e i titoli autorizzativi, che descrivevano l'intervento come primo lotto di cinque campi contigui e in serie.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. In via prioritaria ha esaminato il terzo motivo, ritenendolo infondato: il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come potere di decadenza parziale, o meglio di decurtazione e rideterminazione dell'incentivo, ai sensi dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, e non come annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990. La decadenza consegue all'accertamento, mediante nuove verifiche, sopralluoghi e interlocuzioni, di una fattispecie elusiva non emersa nella precedente istruttoria; il termine per l'esercizio del potere decorre dalla possibilità di compiere un accertamento completo dei fatti e non dalla precedente ammissione agli incentivi. Nel caso concreto il procedimento era tempestivo, poiché il GSE aveva acquisito gli elementi decisivi attraverso gli accertamenti avviati nel 2020 e le successive attività istruttorie. Il richiamo ai principi dell'art. 21-nonies non comportava comunque l'illegittimità dell'atto, anche in ragione della falsa o incompleta rappresentazione dei fatti e della prevalenza dell'interesse pubblico al recupero o alla riduzione di incentivi non spettanti. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento, poiché prima del positivo superamento dei controlli l'operatore non può confidare definitivamente nella spettanza degli incentivi e, comunque, la non veridica rappresentazione della realtà impedisce la formazione di un affidamento tutelabile. Il primo e il quarto motivo sono stati respinti. Il divieto di artato frazionamento costituisce espressione del generale divieto di abuso del diritto e opera anche indipendentemente da una specifica previsione normativa costitutiva. La disciplina regolamentare individua elementi sintomatici non tassativi e consente al GSE di considerare come unico impianto quelli riconducibili a un'unica iniziativa imprenditoriale, sommando le potenze e rideterminando la tariffa. La regolarità formale delle autorizzazioni separate non impedisce tale qualificazione sostanziale. Il GSE ha correttamente valorizzato la contiguità, la serialità, l'identità del soggetto responsabile, la contiguità catastale e il contenuto dei titoli autorizzativi. I limiti regionali toscani, che impedivano nelle aree interessate la realizzazione di impianti superiori a 200 kW, non escludevano l'artato frazionamento, essendo proprio il rispetto meramente formale di tali limiti funzionale all'elusione del criterio di inversa proporzionalità tra potenza e incentivo. Sono state inoltre ritenute adeguate l'istruttoria e la motivazione del GSE, fondate su un articolato quadro documentale e tecnico e sulla ratio antiabuso. Anche il secondo motivo è stato respinto: il provvedimento aveva ponderato l'interesse privato alla remunerazione dell'investimento, l'interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile e quello al corretto e razionale impiego delle risorse collettive. Il GSE aveva mantenuto l'incentivo, applicando la tariffa corrispondente alla potenza cumulativa e una riduzione del 16,9%, compresa nei limiti del 10-50% previsti dall'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  eventuali controlli e decadenza dagli incentivi; riduzione tariffaria compresa tra il 10 e il 50 per cento

  Il potere di controllo e decadenza del GSE è distinto dall'autotutela generale; la decadenza parziale o rideterminazione tariffaria può essere adottata quando nuove verifiche consentano di accertare una fattispecie elusiva e la riduzione deve rispettare i limiti normativi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  richiamo ai principi di cui all’art. 21-nonies, compreso il comma 2-bis

  Il provvedimento GSE non è qualificato come annullamento d'ufficio, ma il richiamo ai principi dell'art. 21-nonies non impedisce l'esercizio del potere di decadenza; la falsa o incompleta rappresentazione dei fatti rileva ai fini della tempistica e dell'interesse pubblico.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  falsa rappresentazione dei fatti

  La falsa o lacunosa rappresentazione del contesto può giustificare il superamento dei limiti temporali ordinari dell'autotutela richiamati dalla disciplina di settore.

• art. 29 d.m. 23 giugno 2016

  il GSE verifica la sussistenza di elementi indicativi di un artato frazionamento della potenza degli impianti; considera gli impianti riconducibili ad un'unica iniziativa imprenditoriale come un unico impianto di potenza cumulativa

  La disposizione attribuisce rilievo agli elementi indicativi dell'artato frazionamento e consente il cumulo delle potenze e la rideterminazione della tariffa, anche nell'ambito dei controlli su impianti incentivati.

• art. 12, comma 5, d.m. 5 maggio 2011

  La disposizione è richiamata nel quadro della disciplina dell'artato frazionamento, ma il divieto è ritenuto principio generale preesistente e non norma costitutiva.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione del provvedimento GSE è stata ritenuta sufficiente perché esponeva gli elementi istruttori, la qualificazione unitaria degli impianti e la ragione della rideterminazione tariffaria.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  principio della fiducia reciproca

  Il principio è richiamato quale espressione di un valore generale nei rapporti tra operatori economici e amministrazioni nell'erogazione di risorse pubbliche.

• art. 97 Cost.

  Il richiamo ai principi di buon andamento non conduce all'illegittimità dell'atto, poiché il procedimento di controllo è stato ritenuto adeguatamente istruito e motivato.

Massime di principio

• Il controllo esercitato dal GSE ai sensi dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, quando si fonda sull'acquisizione di nuovi elementi attraverso sopralluoghi, richieste di chiarimenti e ulteriori verifiche, integra esercizio del potere di decadenza o rideterminazione dell'incentivo e non annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990.
• Il termine per l'esercizio del potere di decadenza dagli incentivi decorre dal momento in cui l'amministrazione può compiere un accertamento completo dei fatti e valutare correttamente l'interesse pubblico; il mero decorso dei termini ordinatori o acceleratori del procedimento non determina la perdita del potere.
• Il divieto di artato frazionamento degli impianti fotovoltaici è espressione del generale divieto di abuso del diritto e opera anche in assenza di una specifica disposizione normativa costitutiva; le disposizioni regolamentari che lo disciplinano individuano elementi sintomatici non tassativi della fattispecie elusiva.
• Ai fini degli incentivi, impianti formalmente distinti possono essere considerati un unico impianto quando siano riconducibili a un'unica iniziativa imprenditoriale; contiguità e serialità dei campi, identità del soggetto responsabile, contiguità delle particelle e contenuto dei titoli autorizzativi costituiscono elementi idonei a fondare tale qualificazione.
• La regolarità formale delle autorizzazioni separate e il rispetto apparente dei limiti di potenza previsti dalla normativa regionale non escludono l'artato frazionamento quando il frazionamento realizzi sostanzialmente l'elusione del criterio di inversa proporzionalità tra potenza dell'impianto e livello dell'incentivo.
• Prima del positivo completamento dei controlli sull'effettiva sussistenza dei requisiti, l'operatore non può invocare un legittimo affidamento definitivo sulla spettanza degli incentivi; tale affidamento è comunque escluso quando il beneficio dipenda da una falsa o incompleta rappresentazione della realtà.

Come è indicizzato