Sentenza n. 2604/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale adottato all'esito del procedimento di riconoscimento, ai sensi della direttiva 2005/36/CE, del titolo rumeno di formazione per l'insegnamento di sostegno. Ha dedotto il difetto di istruttoria e di motivazione, la mancata acquisizione del programma analitico del percorso formativo svolto all'estero, la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omesso preavviso di rigetto, l'assenza di una valutazione effettiva e concreta della formazione professionale acquisita e l'illegittimità del mancato ricorso a misure compensative, anche alla luce dei percorsi integrativi previsti dall'art. 7 d.l. 71/2024. Il Ministero aveva ritenuto il titolo estero non idoneo perché non risultava abilitante all'insegnamento di sostegno in Romania e perché la documentazione non evidenziava, tra l'altro, formazione specifica per i diversi tipi di disabilità, laboratori distinti per ordine e grado di scuola, tirocinio adeguatamente documentato ed esame finale. Aveva inoltre escluso che le differenze potessero essere colmate mediante misure compensative.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego. Ha anzitutto escluso che la mancanza di un'attestazione dell'autorità rumena sulla possibilità di esercitare in Romania la professione di insegnante di sostegno fosse automaticamente ostativa: l'Amministrazione deve comunque verificare in concreto il livello di competenza acquisito e la sua comparabilità con la qualificazione richiesta in Italia. Ha ritenuto violati gli artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007, poiché il Ministero, prima di concludere per l'insufficienza della formazione, avrebbe dovuto chiedere le integrazioni documentali e le informazioni necessarie, incluso il piano formativo-didattico analitico. Il procedimento di riconoscimento non esonera inoltre dall'applicazione dell'art. 10-bis l. 241/1990: trattandosi di procedimento a istanza di parte e di potere non rigidamente vincolato, il preavviso di rigetto era necessario. Non è stata ritenuta applicabile la sanatoria prevista dall'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, sia perché l'attività ministeriale comporta una valutazione non vincolata, sia perché la disposizione non si applica alla violazione dell'art. 10-bis. Il TAR ha poi giudicato carente la motivazione sul carattere radicalmente diverso della formazione rumena, rilevando la presenza di un tirocinio curriculare e la sovrapposizione di varie materie con il percorso italiano. Anche in presenza di divergenze sostanziali, l'Amministrazione deve valutare l'eventuale imposizione di misure compensative e motivare specificamente perché esse non siano idonee a colmare le differenze. La valutazione è risultata ulteriormente incoerente perché il medesimo titolo estero era stato ritenuto idoneo, unitamente all'acquisizione di ulteriori crediti, per l'ammissione ai percorsi integrativi previsti dall'art. 7 d.l. 71/2024. Il Ministero è stato quindi obbligato a riesaminare l'istanza, instaurando il contraddittorio procedimentale, acquisendo il piano formativo analitico e valutando l'eventuale assegnazione di misure compensative. Spese compensate.

Norme richiamate

• Direttiva 2005/36/CE

  “facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli”

  La mancanza dei documenti previsti dall'art. 13 non può essere automaticamente considerata ostativa; l'autorità dello Stato ospitante deve verificare concretamente competenze, formazione ed esperienza dell'interessato e la loro comparabilità con la qualificazione nazionale.

• Direttiva 2005/36/CE, art. 14, par. 1

  “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”

  Anche in presenza di divergenze sostanziali tra le formazioni, possono essere previste misure compensative per colmare le differenze.

• d.lgs. 206/2007, art. 16

  “entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l'autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all'interessato. Ove necessario, l'Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni”

  L'autorità procedente deve verificare la completezza della documentazione e richiedere le integrazioni necessarie, non potendo fondare il diniego su carenze documentali senza previamente attivare tale interlocuzione.

• d.lgs. 206/2007, art. 17, comma 2

  “l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano”

  Le autorità devono invitare il richiedente a fornire le informazioni necessarie per accertare le differenze sostanziali e, ove il richiedente non possa fornirle, rivolgersi alle autorità o agli organismi pertinenti dello Stato di origine.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti a istanza di parte, il preavviso di rigetto deve precedere il diniego, consentendo all'interessato di conoscere le ragioni ostative e di presentare osservazioni e documentazione integrativa.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La sanatoria processuale dei vizi procedimentali non opera, nel caso deciso, perché il potere esercitato non è rigidamente vincolato e, quanto alla violazione dell'art. 10-bis, la disposizione non è applicabile.

• art. 7 d.l. 71/2024, convertito dalla l. 106/2024

  I percorsi integrativi per docenti con formazione sul sostegno conseguita all'estero confermano che una formazione estera può essere valorizzata mediante l'acquisizione di crediti ulteriori, circostanza rilevante nella valutazione della proporzionalità del diniego di riconoscimento.

• D.M. 30 settembre 2011

  Costituisce parametro per il confronto tra il percorso formativo estero e la formazione italiana richiesta per la specializzazione sul sostegno.

• Decreto interministeriale n. 77 del 24 aprile 2025

  Definisce criteri di ammissibilità e requisiti di qualità dei percorsi formativi svolti all'estero e valorizza tali percorsi ai fini dell'accesso a corsi integrativi con acquisizione di crediti formativi.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in uno Stato membro dell'Unione europea, l'assenza dei documenti previsti dalla direttiva 2005/36/CE non è automaticamente ostativa al riconoscimento: l'amministrazione deve verificare in concreto la formazione, le competenze e l'esperienza dell'interessato e la loro comparabilità con i requisiti dello Stato ospitante.
• Quando la domanda di riconoscimento risulta incompleta o non consente di valutare le differenze tra la formazione estera e quella nazionale, l'amministrazione deve richiedere le integrazioni documentali e le informazioni necessarie prima di adottare il diniego; non può addossare al richiedente l'incompletezza senza attivare il soccorso istruttorio previsto dalla disciplina speciale.
• Il procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale avviato su istanza di parte è soggetto al preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, anche quando sia disciplinato da una normativa speciale che preveda specifici obblighi di acquisizione documentale; le garanzie speciali si aggiungono, anziché sostituirsi, a quelle generali della legge sul procedimento.
• La violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 non è superabile mediante l'art. 21-octies, comma 2, quando l'amministrazione esercita un potere non rigidamente vincolato e deve compiere una valutazione comparativa e discrezionale della formazione estera, delle competenze e dell'esperienza del richiedente.
• Il diniego di riconoscimento fondato sulla radicale diversità della formazione estera deve essere sorretto da un'istruttoria completa e da una motivazione puntuale; anche in presenza di differenze sostanziali, l'amministrazione deve valutare concretamente l'idoneità di misure compensative e spiegare perché esse non siano proporzionate o sufficienti a colmare le lacune riscontrate.

Come è indicizzato