Sentenza n. 1335/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, destinatario di un'ordinanza comunale del 2009 che imponeva il ripristino della destinazione d'uso direzionale e la demolizione di opere realizzate abusivamente nel sottotetto, aveva impugnato il diniego del Comune alla proposta di accordo formulata ai sensi dell'art. 22-bis della l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004. La proposta mirava a convertire gli obblighi demolitorio e ripristinatorio, ormai coperti dal giudicato formatosi sulle precedenti pronunce del TAR e del Consiglio di Stato, in una mera sanzione pecuniaria. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione dell'art. 22-bis della l.r. n. 23/2004, dell'art. 11 l. n. 241/1990 e dell'art. 1337 c.c., nonché il difetto di motivazione, sostenendo che il contrasto del mutamento di destinazione d'uso con la disciplina urbanistica non fosse sufficiente a respingere la proposta. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione dell'art. 22-bis e del principio di irretroattività, assumendo che dovesse applicarsi la disciplina vigente al momento della proposta e non la novella intervenuta successivamente. Con il terzo motivo è stata contestata l'applicazione della novella, sostenendo che il diniego fosse stato determinato dal ritardo dell'Amministrazione e che, decorso il termine di trenta giorni, dovesse applicarsi la disciplina previgente. È stato infine chiesto il risarcimento dei danni ai sensi dell'art. 30 c.p.a. e dell'art. 2-bis l. n. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha condannato il ricorrente al pagamento di 2.000 euro oltre accessori per spese processuali. Il primo motivo è stato ritenuto infondato. Il diniego era coerente sia con il giudicato formatosi sulla legittimità dell'ordinanza di demolizione e ripristino, che l'Amministrazione non poteva disattendere, sia con la corretta interpretazione dell'art. 22-bis della l.r. n. 23/2004. Tale disposizione non consente di commutare un obbligo demolitorio o ripristinatorio in una sanzione pecuniaria, ma permette soltanto di concordare tempi e modalità di esecuzione meno gravosi. Una diversa interpretazione introdurrebbe una sanatoria generalizzata e permanente, incompatibile con la funzione deterrente del sistema sanzionatorio edilizio e idonea a neutralizzare anche i giudicati. Neppure ricorrevano i presupposti dell'art. 14, comma 2, della l.r. n. 23/2004, che consente la sanzione pecuniaria sostitutiva quando la rimozione o demolizione sia impossibile per il pregiudizio strutturale o funzionale arrecato alle parti residue dell'immobile: il ripristino della destinazione urbanistica non risultava idoneo a compromettere stabilità o funzionalità dell'edificio. Inoltre, la proposta era stata presentata dopo l'adozione dell'ordinanza di demolizione e ripristino, mentre l'art. 22-bis, nel testo modificato, esclude la proposta nei casi in cui lo Sportello unico abbia già ingiunto tali interventi. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile per irrilevanza dell'argomento, poiché la commutazione richiesta non sarebbe stata possibile neppure secondo la disciplina previgente, e comunque infondato: in presenza di un procedimento incidente su interessi legittimi, si applica la normativa vigente al momento dell'adozione del provvedimento finale, salvo il diverso caso di diritti soggettivi o posizioni di vantaggio già acquisite. Il terzo motivo è stato parimenti ritenuto inammissibile e infondato. La questione intertemporale era irrilevante per le medesime ragioni; inoltre, la novella era entrata in vigore prima del decorso del termine di trenta giorni indicato dal ricorrente. La domanda risarcitoria è stata respinta perché il diniego non era illegittimo e, pertanto, il danno lamentato non poteva qualificarsi come ingiusto e risarcibile.

Norme richiamate

• art. 22-bis l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  La stipula dell'accordo volto a concordare le modalità di esecuzione ed i tempi per la demolizione o per la rimessione in pristino può essere proposta dal responsabile dell'abuso esclusivamente "fuori dai casi in cui lo Sportello unico abbia ingiunto la demolizione delle opere abusive e il ripristino dello stato dei luoghi".

  La disposizione consente di concordare tempi e modalità meno gravosi per l'esecuzione volontaria della demolizione o del ripristino, ma non permette di convertire tali obblighi in una mera sanzione pecuniaria; inoltre, il beneficio è escluso quando l'ingiunzione di demolizione e ripristino sia già stata adottata.

• art. 14, comma 2, l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  "l'impossibilità della rimozione o demolizione delle opere abusive in relazione al pregiudizio strutturale e funzionale che sarebbe arrecato alle parti residue dell'immobile"

  La sostituzione con una sanzione pecuniaria presuppone l'impossibilità della rimozione o demolizione per il pregiudizio strutturale o funzionale arrecato alle parti residue dell'immobile; tale presupposto non ricorre quando il ripristino della destinazione urbanistica non compromette stabilità o funzionalità dell'edificio.

• art. 11 l. 241/1990

  Non fonda un potere di accordo amministrativo volto a neutralizzare obblighi demolitori o ripristinatori coperti da giudicato né a introdurre una sanatoria non prevista dalla legge.

• art. 1337 c.c.

  Il richiamo alla correttezza nelle trattative non consente di imporre all'Amministrazione la stipula di un accordo privo dei presupposti legislativi.

• art. 2, comma 2, l. 241/1990

  Il termine procedimentale non determina l'applicazione della disciplina previgente quando la novella sia entrata in vigore prima dell'adozione del provvedimento finale.

• art. 2-bis, comma 1, l. 241/1990

  Il ritardo procedimentale non fonda il risarcimento in assenza di un provvedimento illegittimo e di un danno ingiusto.

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento presuppone la lesione di una posizione giuridica mediante un'attività amministrativa illegittima e produttiva di un danno ingiusto; tali presupposti non sussistono quando il diniego è legittimo.

Massime di principio

• L'accordo previsto dall'art. 22-bis della l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004 è funzionale esclusivamente a concordare tempi e modalità meno gravosi di esecuzione della demolizione o del ripristino; non può trasformare un obbligo demolitorio o ripristinatorio in una sanzione pecuniaria né operare come sanatoria extra ordinem.
• L'Amministrazione non può, mediante un accordo amministrativo, neutralizzare o disattendere obblighi di demolizione o ripristino già accertati come legittimi con sentenza passata in giudicato.
• La sostituzione dell'obbligo di rimozione o demolizione con una sanzione pecuniaria richiede l'accertata impossibilità dell'intervento per il pregiudizio strutturale o funzionale arrecato alle parti residue dell'immobile; tale presupposto non ricorre per il solo fatto che il ripristino della destinazione urbanistica sia oneroso.
• Quando una disciplina sopravvenuta incide su un procedimento relativo a un interesse legittimo non ancora definito, il provvedimento finale deve essere adottato in conformità alla normativa vigente al momento della sua adozione, e non a quella vigente all'avvio del procedimento o alla presentazione dell'istanza.
• Il risarcimento del danno da attività amministrativa o da ritardo non è riconoscibile se il provvedimento contestato è legittimo, poiché manca una lesione ingiusta risarcibile.

Come è indicizzato