Sentenza n. 5505/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La struttura ricorrente ha impugnato la determinazione regionale di finanziamento delle funzioni assistenziali ospedaliere per l’anno 2021, contestando il sistema di remunerazione fondato sul Valore standard medio (VSM), introdotto dal DCA n. 498 del 2019 e applicato alle attività con rilevanti costi d’attesa, alle reti di emergenza e urgenza e alle terapie intensive. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, sviamento, difetto di istruttoria, illogicità manifesta e lesione dell’affidamento, sostenendo che il nuovo sistema non garantirebbe la copertura dei costi fissi e renderebbe incerta la remunerazione. Con il secondo motivo ha lamentato una disparità tra strutture pubbliche e private, assumendo che alle prime non sarebbero applicati analoghi limiti finanziari. Con il terzo motivo ha contestato l’inclusione, nella remunerazione delle funzioni assistenziali Covid, dei maggiori costi disciplinati da altra normativa regionale. Con il quarto motivo ha dedotto la violazione dei principi di trasparenza e partecipazione, lamentando la mancata considerazione delle osservazioni presentate nel procedimento. Con il quinto motivo ha censurato la riduzione del finanziamento nonostante l’invarianza dell’organizzazione e l’aumento dei costi del personale, nonché la mancata remunerazione degli accessi non seguiti da ricovero. Con il sesto motivo ha contestato la sostanziale equiparazione del finanziamento dei DEA di I e II livello, nonostante il diverso numero di accessi. Nel corso del giudizio la ricorrente ha riconosciuto il venir meno dell’interesse ai motivi secondo e terzo e alla parte del quinto motivo relativa agli accessi non seguiti da ricovero. La Regione ha eccepito anche l’inammissibilità per carenza di interesse, in ragione del contratto di budget e della natura programmatica dell’atto, nonché la mancata impugnazione di una successiva determinazione attuativa.

La decisione

Il TAR ha respinto le istanze di riunione con altri giudizi, rilevando l’assenza di connessione soggettiva e, quanto alla richiesta della ricorrente, l’incompatibilità con le esigenze di smaltimento dell’arretrato. Ha dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse il secondo e il terzo motivo e la parte del quinto motivo relativa alla mancata remunerazione degli accessi non seguiti da ricovero, poiché la ricorrente aveva preso atto delle precisazioni e delle sopravvenienze indicate dalla Regione. Ha dichiarato inammissibile il quarto motivo per difetto di specificità: le carenze procedimentali erano state dedotte genericamente, senza indicare il contenuto delle osservazioni presentate né la loro possibile incidenza sul procedimento. Nel merito, il primo motivo e la parte residua del quinto sono stati respinti. Il Collegio ha affermato che la fissazione dei tetti di spesa e dei criteri di remunerazione sanitaria costituisce esercizio di potere autoritativo e programmatorio regionale, imposto dalle esigenze di equilibrio finanziario e razionalizzazione della spesa. La Regione dispone di ampia discrezionalità nel bilanciare contenimento della spesa, livelli essenziali di assistenza, aspettative degli operatori privati ed efficienza delle strutture pubbliche. Il criterio del VSM, rapportato agli accessi o alle giornate di occupazione e differenziato per ruolo nella rete, non è stato ritenuto irrazionale o illogico. In assenza dello specifico decreto ministeriale previsto dall’art. 8-sexies, comma 3, del d.lgs. n. 502/1992, la Regione poteva individuare, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, un criterio di remunerazione. La remunerazione delle funzioni assistenziali non ha natura sinallagmatica e non deve assicurare l’integrale copertura dei costi fissi delle strutture private accreditate, trattandosi di una sovvenzione pubblica soggetta a programmazione e vincoli di bilancio. L’accreditamento comporta l’inserimento della struttura privata nell’organizzazione pubblicistica del servizio sanitario e l’assoggettamento ai limiti di programmazione e spesa. Anche il sesto motivo è stato respinto: la maggiore quota attribuita ai DEA di II livello rientra nella discrezionalità programmatoria regionale ed è giustificata dalla maggiore complessità delle funzioni svolte. Il ricorso è stato quindi rigettato nella parte infondata, dichiarato in parte inammissibile e in parte improcedibile. Le spese sono state integralmente compensate tra le parti.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. n. 502/1992

  “in base al costo standard di produzione del programma di assistenza”

  La remunerazione delle funzioni assistenziali è determinata secondo criteri programmatori e secondo il costo standard, senza implicare la copertura integrale dei costi sostenuti dalle strutture private accreditate.

• art. 8-sexies, comma 1-bis, d.lgs. n. 502/1992

  “Il valore complessivo della remunerazione delle funzioni non può in ogni caso superare il 30 per cento del limite di remunerazione assegnato”

  La norma conferma l’esistenza di limiti massimi alla remunerazione delle funzioni assistenziali e la compatibilità del sistema con il contenimento della spesa sanitaria.

• art. 8-sexies, comma 3, d.lgs. n. 502/1992

  “criteri generali per la definizione delle funzioni assistenziali in argomento e per la loro remunerazione massima (…) sulla base di standard organizzativi, costi unitari predefiniti dei fattori produttivi, tenendo conto, quando appropriato, del volume dell’attività svolta”

  In assenza dello specifico decreto ministeriale attuativo, la Regione può individuare nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica criteri di remunerazione delle funzioni assistenziali.

• art. 43 l. n. 833/1978

  È richiamato per qualificare il ruolo delle strutture private accreditate nell’attuazione delle finalità di assistenza sanitaria.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  È richiamato per fondare l’inserimento delle strutture private accreditate nel sistema organizzativo del servizio sanitario pubblico.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È stato applicato per sottoporre alle parti il profilo di possibile inammissibilità del quarto motivo per difetto di specificità.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  È richiamato quale disposizione processuale relativa all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• La fissazione dei tetti di spesa sanitaria e dei criteri di remunerazione delle prestazioni costituisce esercizio di potere autoritativo e programmatorio regionale, non rimesso a una fase meramente negoziale o convenzionale con le strutture erogatrici.
• Nella programmazione sanitaria regionale, l’amministrazione gode di ampia discrezionalità nel bilanciare contenimento della spesa, livelli essenziali di assistenza, aspettative degli operatori privati ed efficienza delle strutture pubbliche; le relative scelte sono sindacabili solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o incoerenza interna.
• Il criterio di remunerazione fondato su un valore standard medio, parametrato al numero degli accessi o alle giornate di occupazione e differenziato in base al ruolo della struttura nella rete sanitaria, è legittimo se coerente con la programmazione regionale, con i vincoli di bilancio e con i dati dell’attività svolta.
• La remunerazione delle funzioni assistenziali delle strutture private accreditate costituisce una sovvenzione pubblica programmata e non una controprestazione sinallagmatica; pertanto, non sussiste un obbligo di integrale copertura dei costi fissi sostenuti dall’operatore.
• La struttura privata accreditata, in ragione dell’inserimento nell’organizzazione pubblicistica del servizio sanitario e dei vantaggi derivanti dalla provvista pubblica e dalle barriere all’ingresso, è soggetta ai vincoli di programmazione e ai tetti di spesa e non può pretendere la remunerazione di prestazioni eccedenti il budget programmato.
• Un motivo di ricorso relativo a carenze procedimentali è inammissibile per difetto di specificità quando non indica concretamente il contenuto delle osservazioni asseritamente ignorate dall’amministrazione né dimostra la loro possibile incidenza sull’esito del procedimento.

Come è indicizzato