Sentenza n. 1280/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società concessionaria aveva impugnato la comunicazione dirigenziale con cui il Comune di Milano aveva negato l’applicabilità dell’art. 27 d.l. n. 50/2022 alla concessione di costruzione e gestione, in finanza di progetto, di un parcheggio pubblico e per residenti, nonché il successivo provvedimento di rigetto dell’istanza di aggiornamento dei prezzi. Aveva dedotto la violazione dell’art. 27 d.l. n. 50/2022 e dell’art. 164, comma 5, d.lgs. n. 50/2016, la violazione del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale e dei principi di legalità, imparzialità, buon andamento e uguaglianza, oltre a travisamento, erronea comprensione di pareri consultivi, illogicità e irragionevolezza; con riferimento al secondo provvedimento aveva inoltre dedotto il difetto di motivazione. Il TAR aveva accolto il ricorso e annullato gli atti. Il Comune ha appellato la sentenza sostenendo, da un lato, che l’art. 27 si applicherebbe soltanto ai concessionari non scelti mediante gara e, dall’altro, che la disposizione non potrebbe prevalere sulle clausole della convenzione che escludevano revisioni o riequilibri del piano economico-finanziario, salvo specifiche ipotesi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’annullamento degli atti comunali. Quanto al primo motivo, ha chiarito che l’art. 27 d.l. n. 50/2022 non si applica indistintamente ai lavori eseguiti direttamente dal concessionario nell’ambito del rapporto con il concedente, ma riguarda i lavori che un concessionario non qualificabile come amministrazione aggiudicatrice affida a terzi mediante procedure di evidenza pubblica ai sensi degli artt. 142, comma 4, d.lgs. n. 163/2006 e 164, comma 5, d.lgs. n. 50/2016. Tuttavia, il Comune aveva escluso l’applicazione della norma in modo generalizzato per il solo fatto che il concessionario fosse stato scelto mediante gara, criterio ritenuto erroneo: occorre verificare se vi siano affidamenti a terzi mediante procedure di evidenza pubblica e se i lavori non siano ancora stati eseguiti. L’art. 27 non disciplina una revisione dei prezzi per costi già sostenuti, ma consente l’aggiornamento preventivo del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo, sulla base del prezzario più aggiornato, prima dell’esecuzione dei lavori. Per i rapporti diretti tra concedente e concessionario restano invece applicabili i meccanismi di revisione del piano economico-finanziario previsti dal contratto e dalla disciplina delle concessioni, in presenza di fatti straordinari o imprevedibili che alterino l’equilibrio economico-finanziario. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto che l’art. 27 abbia natura eccezionale e ipso iure derogatoria rispetto alle clausole contrattuali incompatibili anteriori alla sua entrata in vigore. La previsione secondo cui i concessionari “possono” procedere all’aggiornamento non attribuisce alle parti il potere di escludere convenzionalmente l’applicazione della norma, ma rimette al concessionario la scelta di avvalersi o meno del regime speciale. Le spese del grado sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 27 d.l. n. 50/2022

  Per fronteggiare, negli anni 2022 e 2023, gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione nonché dei carburanti e dei prodotti energetici [...] i concessionari [...] possono procedere all’aggiornamento del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo [...] utilizzando il prezzario di riferimento più aggiornato.

  La disposizione prevede un aggiornamento preventivo del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo, non una compensazione di costi già sostenuti. Si applica ai lavori affidati a terzi da concessionari non qualificabili come amministrazioni aggiudicatrici mediante procedure di evidenza pubblica, quando i lavori non siano ancora stati eseguiti. Ha natura eccezionale e ipso iure derogatoria rispetto a clausole contrattuali anteriori incompatibili; la facoltà del concessionario riguarda la scelta di avvalersi o meno del regime, non la possibilità delle parti di derogarvi.

• art. 27, commi 1 e 2, d.l. n. 50/2022

  Il quadro economico o il computo metrico del progetto, come rideterminato ai sensi del comma 1, è sottoposto all’approvazione del concedente [...] i maggiori oneri [...] non concorrono alla determinazione della remunerazione del capitale investito netto né rilevano ai fini della durata della concessione.

  L’aggiornamento approvato si inserisce nel rapporto concessorio, ma i maggiori oneri non incidono sulla remunerazione del capitale investito netto né sulla durata della concessione.

• art. 142, comma 4, d.lgs. n. 163/2006

  Richiamato quale disposizione che individua i concessionari non qualificabili come amministrazioni aggiudicatrici, tenuti a rispettare procedure di evidenza pubblica per l’affidamento a terzi dei lavori.

• art. 164, comma 5, d.lgs. n. 50/2016

  Richiamato quale disposizione che impone ai concessionari non amministrazioni aggiudicatrici il rispetto delle norme sulle procedure di evidenza pubblica per la scelta dei terzi esecutori dei lavori.

• art. 165 d.lgs. n. 50/2016

  Individua, secondo la sentenza, la disciplina del rapporto tra concedente e concessionario e dei meccanismi di equilibrio degli investimenti e della gestione, inclusa la revisione del piano economico-finanziario.

• art. 9 d.lgs. n. 36/2023

  Richiamato quale riconoscimento normativo del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale e dello strumento della rinegoziazione, non immediatamente applicabile ratione temporis alla controversia.

• art. 192 d.lgs. n. 36/2023

  Richiamato dalla parte in relazione al principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale.

• art. 143, comma 8-bis, d.lgs. n. 163/2006

  Richiamato dalla parte in relazione alla conservazione dell’equilibrio economico-finanziario della concessione.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato nei motivi aggiunti per contestare il difetto di motivazione del provvedimento di rigetto dell’istanza di revisione prezzi.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla parte in relazione ai principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.

• art. 3 Cost.

  Richiamato dalla parte in relazione al principio di uguaglianza.

Massime di principio

• L’art. 27 d.l. n. 50/2022 riguarda i lavori che il concessionario non qualificabile come amministrazione aggiudicatrice affida a terzi mediante procedure di evidenza pubblica ai sensi della disciplina sui concessionari, e non i lavori eseguiti direttamente dal concessionario nell’ambito del rapporto con il concedente.
• L’art. 27 d.l. n. 50/2022 disciplina un aggiornamento preventivo dei prezzi del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo, da effettuare prima dell’esecuzione dei lavori mediante il raffronto con il prezzario più aggiornato; non costituisce una generale revisione dei prezzi né una compensazione di costi già sostenuti.
• L’applicazione dell’art. 27 d.l. n. 50/2022 non può essere esclusa per il solo fatto che il concessionario sia stato selezionato mediante gara; l’amministrazione deve verificare se l’operazione riguardi lavori affidati dal concessionario a terzi mediante procedure di evidenza pubblica e se i lavori non siano ancora stati eseguiti.
• La previsione secondo cui i concessionari “possono” procedere all’aggiornamento dei prezzi rimette al concessionario la scelta di avvalersi o meno del regime speciale, ma non attribuisce alle parti il potere di derogare convenzionalmente alla sua applicazione.
• L’art. 27 d.l. n. 50/2022, quale disciplina eccezionale sopravvenuta volta a fronteggiare l’alterazione dell’equilibrio contrattuale determinata dal caro materiali, prevale ipso iure sulle clausole contrattuali anteriori incompatibili, in assenza di espresse limitazioni legislative.
• Quando i lavori siano eseguiti direttamente dal concessionario, l’eventuale alterazione straordinaria e imprevedibile dell’equilibrio economico-finanziario deve essere affrontata attraverso i meccanismi di revisione del piano economico-finanziario previsti dalla disciplina concessoria e dalle clausole contrattuali applicabili, non mediante l’automatico ricorso all’art. 27 d.l. n. 50/2022.

Come è indicizzato