Sentenza n. 12781/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente ha chiesto l'accertamento dell'illegittima occupazione di terreni di sua proprietà, la condanna del Comune ad adottare un provvedimento espresso ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. 327/2001 per decidere sull'acquisizione sanante delle aree e la corresponsione dell'indennizzo per i pregiudizi patrimoniali e non patrimoniali. L'occupazione era stata avviata nel 2002, in forza di una dichiarazione di pubblica utilità e di un decreto di occupazione d'urgenza relativo a una parte delle aree, ma non era seguita da un decreto di esproprio. Il Comune aveva realizzato parcheggi pubblici a pagamento e una strada di collegamento, sostenendo che le aree fossero già state cedute e acquisite al patrimonio comunale nell'ambito di atti e transazioni relativi a precedenti lottizzazioni. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 8 e seguenti d.P.R. 327/2001, eccesso di potere per erroneità e difetto dei presupposti, sviamento, irragionevolezza, superficialità, difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità manifesta e travisamento dei fatti, nonché violazione del principio di discrezionalità. Ha inoltre sostenuto che gli atti richiamati dal Comune non riguardassero le particelle controverse, che non vi fosse prova del trasferimento della proprietà e che alcune aree fossero esterne al perimetro della lottizzazione e del PRG. Il Comune non si è costituito e ha fornito solo parziali chiarimenti istruttori.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, accertando l'illegittimità dell'occupazione comunale. Ha ritenuto inattendibile la tesi del Comune secondo cui le aree sarebbero state già acquisite al patrimonio comunale: l'asserita transazione successiva all'atto del 1990 non è stata prodotta né risultava trascritta; il successivo decreto di occupazione d'urgenza del 2002 e la determinazione dell'indennità presupponevano invece la titolarità privata delle aree; atti di compravendita successivi confermavano la circolazione privata dei terreni; la cartografia prodotta dal Comune non consentiva una sicura identificazione catastale; inoltre, le particelle attuali non coincidevano con quelle indicate negli atti di presa in carico. Anche la transazione del 1984 riguardava soltanto la pavimentazione stradale e non il trasferimento della proprietà. Il TAR ha ritenuto provato che parcheggi e strada avessero sconfinato oltre il perimetro della lottizzazione e del PRG, e che alcune particelle, pur non direttamente occupate, fossero divenute inutilizzabili o intercluse per effetto dell'occupazione delle aree limitrofe. Richiamando i principi dell'Adunanza plenaria n. 2/2016, il giudice ha affermato che l'occupazione illegittima non determina l'acquisizione automatica della proprietà in capo all'amministrazione e integra un illecito permanente, cessabile mediante restituzione, accordo, rinuncia abdicativa nei limiti indicati dalla giurisprudenza, usucapione nei ristretti presupposti ammessi, oppure provvedimento ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. Poiché la ricorrente chiedeva una definizione conforme all'ordinamento della vicenda, il Comune è stato condannato ad adottare un provvedimento espresso ex art. 42-bis, valutando l'acquisizione dei terreni e determinando contestualmente l'indennizzo forfetario per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, previa stima comunale. Il Comune è stato altresì condannato alle spese, liquidate in euro 2.000, oltre IVA, CPA e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• artt. 8 e ss. d.P.R. 327/2001

  Le disposizioni sul procedimento espropriativo impongono il rispetto delle fasi e dei presupposti dell'ablazione pubblica, non sostituibili con una mera occupazione e trasformazione del bene.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  In presenza di un'occupazione illegittima, l'amministrazione deve determinarsi con un provvedimento espresso sull'eventuale acquisizione sanante, procedendo alla ponderazione degli interessi e alla contestuale determinazione dell'indennizzo.

• art. 2043 c.c.

  La condotta illecita dell'amministrazione che incide sul diritto di proprietà configura un illecito permanente, destinato a cessare soltanto attraverso una delle modalità riconosciute dall'ordinamento.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  Il divieto di espropriazione indiretta impedisce che l'acquisizione sostanziale del bene pubblico si realizzi senza un titolo ablativo conforme alla legge.

Massime di principio

• L'occupazione e la trasformazione irreversibile di un bene privato da parte della pubblica amministrazione, anche se finalizzate alla realizzazione di un'opera pubblica, non producono l'acquisizione automatica della proprietà in favore dell'amministrazione e costituiscono un illecito permanente.
• Quando l'amministrazione abbia occupato illegittimamente un immobile privato, deve adottare una determinazione espressa sull'eventuale acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. 327/2001, oppure procedere alla restituzione del bene, non potendo mantenere sine titulo la disponibilità dell'area.
• La prova dell'avvenuto trasferimento della proprietà pubblica di terreni controversi non può fondarsi su atti generici, cartografie prive di identificazione catastale o richiami ad accordi non prodotti e non trascritti, soprattutto quando la stessa amministrazione abbia successivamente avviato una procedura espropriativa riconoscendo la titolarità privata delle aree.
• La realizzazione di un'opera o di un servizio pubblico non impedisce, di per sé, la restituzione del bene illegittimamente occupato; l'amministrazione deve comunque regolarizzare la situazione mediante un titolo acquisitivo conforme all'ordinamento oppure restituire il fondo.
• Anche i terreni non direttamente occupati possono essere inclusi nella valutazione amministrativa prevista dall'art. 42-bis quando, per effetto dell'occupazione delle aree limitrofe, siano divenuti obiettivamente inutilizzabili o interclusi.

Come è indicizzato