Sentenza n. 8780/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

L'associazione ha impugnato il divieto di utilizzo e detenzione a bordo di ecoscandagli dotati di tecnologia live sonar, deducendo: violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza assoluta di motivazione tecnico-scientifica, poiché il divieto sarebbe fondato su mere supposizioni di pericolo per la fauna ittica; erronea applicazione del principio di precauzione, in assenza dell'individuazione di un rischio concreto, di un meccanismo di danno e del pregiudizio da prevenire; violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza e gradualità, per avere il divieto colpito indistintamente tutti i destinatari senza differenziazioni relative a contesti, periodi o tecniche di pesca; violazione dell'uguaglianza e irragionevole disparità di trattamento rispetto agli ecoscandagli tradizionali e ai sistemi CHIRP, che sarebbero consentiti; violazione del principio di neutralità tecnologica; lesione del diritto di proprietà ed effetto sostanzialmente ablatorio del divieto di mera detenzione. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito il difetto assoluto di giurisdizione, sostenendo che gli atti impugnati avessero natura internazionale e non costituissero provvedimenti amministrativi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione, ai sensi degli artt. 9 e 11 c.p.a., senza esaminare le censure di merito. Quanto all'ordinanza n. 02/25, il divieto in essa previsto era cessato per scadenza del termine ed era stato superato dal successivo Regolamento d'applicazione, che ne aveva riprodotto in parte il contenuto. Il Regolamento d'applicazione è stato qualificato come fonte internazionale adottata di comune accordo dai Commissari italiano e svizzero nell'ambito della Commissione Italo-Svizzera per la Pesca, priva di collegamento strutturale con l'amministrazione italiana e non qualificabile come pubblica amministrazione o autorità amministrativa indipendente. Pertanto, non si tratta di un provvedimento amministrativo riconducibile, neppure mediatamente, all'esercizio di potere amministrativo e non è sindacabile dal giudice amministrativo ai sensi dell'art. 7, comma 1, c.p.a. Il Collegio ha inoltre ritenuto che, in forza della Convenzione recepita nell'ordinamento italiano e del relativo ordine di esecuzione, le disposizioni del Regolamento d'applicazione abbiano efficacia self-executing e valore sostanziale di norma di legge, con efficacia tendenzialmente prevalente sulle norme interne ai sensi dell'art. 117, primo comma, Cost. Ne consegue che il giudice amministrativo non può sindacare direttamente il divieto internazionale avente valore normativo. La tutela giurisdizionale potrebbe eventualmente essere esercitata contro atti amministrativi interni applicativi o sanzionatori, ove esistenti, davanti al giudice competente in relazione alla posizione giuridica lesa. La Convenzione prevede inoltre un rimedio domestico affidato ai Commissari per le controversie derivanti dalla sua applicazione. Le spese sono state integralmente compensate per l'assoluta novità della questione.

Norme richiamate

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni.

  La giurisdizione amministrativa presuppone che la controversia riguardi l'esercizio o il mancato esercizio di potere amministrativo da parte di una pubblica amministrazione; non comprende direttamente fonti internazionali adottate da un'organizzazione internazionale.

• artt. 9 e 11 c.p.a.

  Sono richiamati quale fondamento della declaratoria di inammissibilità per difetto assoluto di giurisdizione.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata, previa informazione alle parti.

• art. 113 Cost.

  Il sindacato giurisdizionale amministrativo riguarda la tutela contro gli atti della pubblica amministrazione; non fonda il sindacato diretto su una fonte internazionale non qualificabile come provvedimento amministrativo.

• art. 95 Cost.

  È richiamato per escludere un collegamento strutturale della Commissione Italo-Svizzera per la Pesca con l'apparato burocratico del Governo italiano.

• art. 97 Cost.

  È richiamato per rilevare che non esiste una fonte legislativa che qualifichi la Commissione come pubblica amministrazione o autorità amministrativa indipendente.

• art. 117, primo comma, Cost.

  Gli obblighi internazionali assunti dallo Stato costituiscono vincoli per la potestà legislativa; le disposizioni convenzionali recepite possono prevalere tendenzialmente sulle norme interne incompatibili.

• art. 2 della Convenzione per la pesca nelle acque italo-svizzere

  Attribuisce alla Commissione Italo-Svizzera per la Pesca i compiti necessari all'applicazione della Convenzione, senza inserirla nell'organizzazione amministrativa italiana.

• art. 4 della Convenzione per la pesca nelle acque italo-svizzere

  1. Le Autorità competenti dei due Stati, di comune accordo, pubblicheranno il Regolamento di Applicazione della Convenzione comprensivo delle norme per l’esercizio della pesca, dell’elenco degli attrezzi consentiti e delle zone di divieto e protezione. 2. Sulle acque oggetto della presente Convenzione e lungo le loro rive sono vietati il trasporto e la detenzione di attrezzi di pesca e di altri mezzi di cattura non consentiti dal Regolamento di Applicazione, salvo provare che non siano destinati all’esercizio della pesca.

  La Convenzione demanda al Regolamento d'applicazione la disciplina degli attrezzi consentiti e attribuisce efficacia vincolante ai divieti di trasporto e detenzione degli strumenti non consentiti.

• art. 25 della Convenzione per la pesca nelle acque italo-svizzere

  Ciascuno dei due Stati prenderà i provvedimenti necessari per mettere in esecuzione nel proprio territorio le disposizioni della presente Convenzione, emanando al più tardi entro un anno dallo scambio delle ratifiche della stessa le relative disposizioni.

  La disposizione riguarda l'esecuzione interna della Convenzione, ma il Collegio ha ritenuto che le disposizioni attuative di dettaglio del Regolamento d'applicazione siano direttamente efficaci senza necessità di pedissequa riproduzione in un atto interno.

• Legge 22 novembre 1988, n. 530

  Ha ratificato la Convenzione per la pesca nelle acque italo-svizzere, entrata in vigore il 1° aprile 1989; il recepimento ha conferito rilevanza interna agli obblighi convenzionali.

• Legge 19 novembre 2021, n. 218

  Ha recepito modifiche alla Convenzione rilevanti per la disciplina degli attrezzi di pesca e per l'adozione del Regolamento d'applicazione.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo non ha giurisdizione sulle controversie dirette contro atti adottati da un'organizzazione internazionale quando tali atti non siano riconducibili, neppure mediatamente, all'esercizio di potere amministrativo di una pubblica amministrazione nazionale.
• Un organismo internazionale istituito da una convenzione tra Stati non è qualificabile come pubblica amministrazione nazionale o autorità amministrativa indipendente in assenza di una disposizione che lo inserisca strutturalmente nell'apparato amministrativo interno.
• Le disposizioni di una convenzione internazionale e degli atti adottati dall'organizzazione istituita dalla convenzione possono avere efficacia self-executing e valore sostanziale di norma interna, quando il trattato attribuisca all'organizzazione il potere di adottare decisioni vincolanti e la disciplina sia sufficientemente determinata per essere applicata senza ulteriori atti nazionali.
• Il giudice amministrativo non può sindacare direttamente una disposizione internazionale che, mediante il procedimento di adattamento interno, abbia assunto valore di norma di legge; la tutela giurisdizionale può invece essere esercitata contro gli eventuali provvedimenti amministrativi nazionali applicativi o sanzionatori, secondo la giurisdizione pertinente.
• La cessazione dell'efficacia temporale di un atto e la sua sostituzione o riproduzione in un successivo atto normativo internazionale non trasformano la controversia in una questione sindacabile dal giudice amministrativo, se permane l'oggetto sostanziale costituito da una fonte internazionale non amministrativa.

Come è indicizzato