Sentenza n. 7672/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria, quale avente causa degli originari proprietari dei terreni ricompresi nel Piano per gli Insediamenti Produttivi di Scafati, aveva chiesto l’accertamento del diritto alla retrocessione totale ai sensi degli artt. 63 e seguenti della legge n. 2359/1865, deducendo che il piano approvato nel 1998, efficace dal 15 gennaio 2001, non era stato concretamente attuato entro la scadenza decennale del 15 gennaio 2011. Il Comune ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto parzialmente tale domanda, deducendo: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in ragione della natura di diritto soggettivo della pretesa alla retrocessione totale; inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di atti comunali successivi, tra cui la deliberazione di Giunta n. 7 del 27 gennaio 2021 e gli atti relativi al nuovo P.I.P. del 2020; erronea qualificazione della fattispecie come retrocessione totale, perché il piano sarebbe stato attuato mediante espropriazioni, assegnazioni di lotti, titoli edilizi, insediamenti produttivi e opere di urbanizzazione realizzate o in corso; infine, illegittimità della statuizione sulla compensazione del prezzo di retrovendita. La beneficiaria della sentenza di primo grado ne ha chiesto la conferma. La verificazione disposta in appello era diretta ad accertare lo stato di attuazione del P.I.P. alla scadenza del termine decennale e le opere effettivamente realizzate.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha respinto il motivo sul difetto di giurisdizione: l’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie sui comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio del potere ablatorio; inoltre, nella fattispecie concreta si configura al più una retrocessione parziale. Ha respinto anche l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione degli atti comunali successivi: la domanda concerneva la sorte del P.I.P. del 1998 e la maturazione dei presupposti della retrocessione al 15 gennaio 2011, mentre gli atti successivi non erano atti lesivi da impugnare necessariamente e potevano rilevare, semmai, come elementi sulla persistente utilità pubblica o sull’attuazione del piano. Ha accolto la censura centrale sull’erronea qualificazione come retrocessione totale. La verificazione e gli elementi relativi alle espropriazioni, alle assegnazioni dei lotti, ai titoli edilizi e agli interventi infrastrutturali e urbanizzativi hanno confermato che il piano non era rimasto integralmente ineseguito. Ai fini della distinzione tra retrocessione totale e parziale, l’attuazione va valutata con riguardo all’intero complesso delle aree interessate dalla dichiarazione di pubblica utilità, non al singolo fondo. La prosecuzione e il completamento delle opere e degli interventi già avviati sono compatibili con la scadenza del piano attuativo. Poiché non è stata accertata la totale mancata attuazione e non è intervenuta una dichiarazione amministrativa di inservibilità, non sussiste il presupposto per riconoscere la retrocessione totale; l’eventuale retrocessione di singole aree ricade nella disciplina della retrocessione parziale e richiede la previa valutazione amministrativa di inservibilità, che il giudice non può sostituire. Il quarto motivo sulla compensazione del prezzo di retrovendita è stato assorbito. Spese compensate, salvo quelle della verificazione, liquidate in 2.000 euro e poste a carico della parte soccombente, ossia la ricorrente in primo grado.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Tale disposizione ha profondamente modificato il tradizionale criterio di riparto fondato esclusivamente sulla distinzione tra retrocessione totale e retrocessione parziale richiamato dall'appellante.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende le controversie relative a comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio del potere ablatorio in materia espropriativa; il riparto non dipende esclusivamente dalla distinzione tra retrocessione totale e parziale.

• art. 17, comma 3, legge n. 1150/1942

  In particolare, con sentenza n. 10972/2023 il Consiglio di Stato ha affermato che la decadenza del P.I.P. non determina automaticamente l’impossibilità di completare la pianificazione, poiché l’art. 17, comma 3, della legge n. 1150 del 1942 consente la prosecuzione e il completamento delle opere di urbanizzazione e degli interventi già avviati, in applicazione del principio di ultrattività dei piani attuativi per la parte residua rimasta inattuata.

  La decadenza del piano attuativo non impedisce di proseguire e completare le opere di urbanizzazione e gli interventi già avviati, in applicazione dell’ultrattività del piano per la parte residua.

• artt. 63 e ss. legge n. 2359/1865

  La sig.ra Francesca Vaccaro, quale avente causa degli originari proprietari dei terreni ricompresi nel Piano per gli Insediamenti Produttivi del Comune di Scafati, adiva il T.A.R. Campania chiedendo l'accertamento del proprio diritto alla retrocessione totale delle aree espropriate ai sensi degli artt. 63 e ss. della legge n. 2359 del 1865.

  La decisione distingue la retrocessione totale, invocata per la dedotta mancata attuazione dell’intervento, dalla retrocessione parziale: quando il programma pubblico è stato attuato almeno in parte, la restituzione di singole aree presuppone una dichiarazione amministrativa di inservibilità e non attribuisce al privato un diritto soggettivo immediato alla restituzione.

Massime di principio

• La scadenza del termine di efficacia di un piano per insediamenti produttivi non comporta automaticamente l’impossibilità di proseguire o completare le opere di urbanizzazione e gli interventi già avviati: il piano attuativo conserva ultrattività per la parte residua, nei limiti previsti dall’art. 17, comma 3, della legge n. 1150/1942.
• La distinzione tra retrocessione totale e parziale va compiuta verificando l’attuazione dell’intervento pubblico sull’intero complesso delle aree interessate dalla dichiarazione di pubblica utilità, e non con riferimento isolato al fondo del singolo proprietario.
• La realizzazione, anche parziale, del programma pubblico esclude la retrocessione totale; l’eventuale restituzione di singole aree richiede la previa dichiarazione amministrativa della loro inservibilità. In assenza di tale dichiarazione, il privato non ha un diritto soggettivo immediato alla restituzione e il giudice non può sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio della relativa valutazione.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa prevista dall’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. comprende le controversie relative a comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio del potere ablatorio in materia espropriativa.

Come è indicizzato