Sentenza n. 1442/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, già concessionaria di aree originariamente appartenenti al demanio marittimo e successivamente trasferite al Comune e classificate come patrimonio indisponibile, ha impugnato gli atti con cui il Comune ha disposto il rinnovo temporaneo delle concessioni e approvato o aggiornato le relative linee guida. Ha dedotto, tra l’altro, l’illegittimità derivata dalla contestata sdemanializzazione e qualificazione dei beni come patrimonio indisponibile; la violazione dell’art. 28 della legge n. 392/1978 per la durata limitata dei rapporti; l’irragionevolezza e contraddittorietà della scelta di procedere a rinnovi temporanei in attesa della rigenerazione dell’area e del completamento del Parco del Mare; l’illegittimità della determinazione del canone; la violazione delle norme sul riparto di competenze e sulla pianificazione territoriale in relazione alla contiguità con il porto; la lesione dell’affidamento e del diritto all’indennizzo per la perdita dei manufatti e degli investimenti in caso di scadenza, revoca o cessazione anticipata; l’illegittimità di obblighi gestionali ritenuti indeterminati e sproporzionati. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha inoltre dedotto la violazione delle garanzie partecipative per la modifica delle linee guida e la necessità di qualificare il rapporto come locazione privatistica. Ha reiterato la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia sulla compatibilità dell’art. 49 del codice della navigazione con il diritto dell’Unione europea.

La decisione

Il TAR ha delimitato il giudizio agli atti concessori e alle linee guida, dichiarando irricevibili le impugnazioni degli atti presupposti più risalenti, poiché conosciuti e lesivi già da tempo e impugnati oltre il termine decadenziale di sessanta giorni. Ha escluso l’interesse concreto e attuale all’annullamento dei DUP, privi di specifiche censure. Le doglianze relative alla sdemanializzazione, alla qualificazione dei beni come patrimonio indisponibile e alla conseguente invalidità derivata sono state respinte, o comunque ritenute inammissibili per carenza di interesse, in quanto già definite nei precedenti giudizi tra le stesse parti e comunque infondate alla luce della sentenza n. 945/2025. I motivi concernenti la rispondenza all’interesse pubblico del regime concessorio, la durata temporanea e l’inserimento dell’area nel progetto del Parco del Mare sono stati dichiarati inammissibili per violazione del ne bis in idem quanto alle questioni già decise; nel merito, il TAR ha comunque affermato che la scelta di stipulare concessioni di durata limitata e di rinviare il riordino complessivo dell’area rientra nella discrezionalità tecnica del Comune proprietario del bene. La contiguità con il porto potrà essere valutata nella futura progettazione, ma non incide sulla legittimità dei rinnovi transitori. La domanda relativa alla quantificazione del canone è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione, spettando la controversia al giudice ordinario. Sono state respinte le censure sulla violazione del legittimo affidamento e sull’assenza di un adeguato tempo di ammortamento, poiché i concessionari conoscevano da anni la temporaneità dei rapporti e potevano scegliere di non sottoscriverli o di non effettuare investimenti non sostenibili. È stata esclusa la violazione del diritto dell’Unione: l’art. 49 del codice della navigazione è stato ritenuto conforme al diritto europeo, anche alla luce della sentenza CGUE 11 luglio 2024, causa C-598/22, e la ricorrente non ha dimostrato che il titolo originario derogasse alla regola dell’acquisizione gratuita delle opere non amovibili. Le linee guida non sono state qualificate come provvedimenti amministrativi in senso stretto, ma come strumenti di fissazione delle condizioni contrattuali e degli obiettivi pubblici della concessione; la loro adozione o modifica non richiedeva quindi la partecipazione dell’aspirante concessionario. Gli obblighi gestionali sono stati ritenuti comprensibili, ordinari, razionali e funzionali alla continuità del servizio, alla destagionalizzazione e alla fruibilità dell’area. Il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti sono stati integralmente respinti; il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato parimenti respinto, salve le pronunce di irricevibilità e difetto di giurisdizione. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 4.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 49 codice della navigazione

  «Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato».

  La disposizione, applicabile alla fattispecie, è conforme al diritto dell’Unione e consente l’acquisizione immediata, gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili, salvo diversa pattuizione nell’atto di concessione.

• art. 28 legge n. 392/1978

  La disposizione non è applicabile al rapporto, qualificato come concessione di bene appartenente al patrimonio indisponibile comunale e non come locazione privatistica.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La norma è stata invocata dalla ricorrente in relazione al preteso diritto all’indennizzo per la cessazione anticipata, ma il TAR ha escluso la fondatezza della censura nel contesto del regime concessorio esaminato.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale è stata disattesa, poiché la questione sulla compatibilità dell’art. 49 del codice della navigazione con il diritto dell’Unione risultava già definita dalla CGUE nella causa C-598/22.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La disposizione è richiamata per lo svolgimento da remoto della camera di consiglio.

Massime di principio

• Gli atti presupposti di cui il ricorrente abbia avuto piena conoscenza della lesività già in occasione di precedenti rapporti concessori o precedenti impugnazioni devono essere impugnati entro il termine decadenziale; la loro contestazione tardiva rende irricevibile il ricorso anche quando siano richiamati come presupposti degli atti successivi.
• La determinazione quantitativa del canone concessorio, quando attiene a posizioni di diritto soggettivo nell’ambito del rapporto concessorio, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario e non in quella del giudice amministrativo.
• Il titolare di una concessione di un bene appartenente al patrimonio indisponibile non vanta un diritto al rinnovo né una legittima aspettativa alla conservazione di una determinata durata o di determinate condizioni economiche; la scelta dell’amministrazione di disporre rinnovi temporanei in vista del futuro riordino dell’area rientra nella discrezionalità del proprietario pubblico, purché non siano violati i limiti di legge.
• Le linee guida che si limitano a individuare gli obiettivi pubblici e le condizioni contrattuali di una concessione non costituiscono provvedimenti amministrativi in senso stretto e la loro adozione o modifica non richiede, di regola, la partecipazione procedimentale dell’aspirante concessionario.
• L’art. 49 del codice della navigazione, salvo diversa pattuizione concessoria, legittima l’acquisizione gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili realizzate sul demanio; tale meccanismo è compatibile con il diritto dell’Unione europea e non configura una cessione forzosa, costituendo effetto della natura pubblica e inalienabile del bene e del rapporto concessorio.
• Gli obblighi gestionali imposti al concessionario sono legittimi quando siano funzionali alla continuità e qualità del servizio, alla fruibilità collettiva del bene e agli obiettivi pubblici della concessione, purché risultino comprensibili, ordinari e non siano dimostrati come sproporzionati o irragionevoli.

Come è indicizzato