Corte di giustizia, Sentenza C-181/23

Inadempimento di Malta per il programma di cittadinanza tramite investimento

La causa è un ricorso per inadempimento promosso dalla Commissione europea contro la Repubblica di Malta ai sensi dell’articolo 258 TFUE. La controversia riguarda il programma maltese di cittadinanza tramite investimento del 2020, ritenuto dalla Commissione incompatibile con l’articolo 20 TFUE e con l’articolo 4, paragrafo 3, TUE.

Fatti e quadro normativo nazionale

La Corte ricostruisce l’evoluzione della disciplina maltese: dopo il programma del 2014, Malta ha adottato nel 2020 una nuova normativa, fondata sull’articolo 10, paragrafo 9, del Maltese Citizenship Act, come modificato dalla legge del 2020 e attuato dal regolamento del 2020. Il nuovo regime consente la naturalizzazione di stranieri o apolidi che abbiano reso "servizi eccezionali" alla Repubblica di Malta o all’umanità, inclusi investitori e imprenditori.

Il regolamento del 2020 prevede, tra l’altro:

• un contributo al governo di EUR 600000 o EUR 750000;
• l’acquisto o l’affitto di un immobile a Malta;
• una donazione minima di EUR 10000 a un ente approvato;
• una residenza legale a Malta di 36 mesi, riducibile a 12 mesi in presenza di un investimento diretto eccezionale;
• una verifica di idoneità da parte delle autorità.

Procedimento precontenzioso

La Commissione aveva già contestato al precedente programma del 2014 di costituire una sorta di vendita della cittadinanza dell’Unione. Dopo vari scambi con Malta, essa ha inviato una lettera di diffida complementare e poi un parere motivato, ribadendo che anche il programma del 2020 restava contrario al diritto dell’Unione. Malta ha respinto tali contestazioni, sostenendo che la materia rientra nella sovranità nazionale.

Questioni giuridiche esaminate

La Corte affronta essenzialmente due profili:

• se gli Stati membri, pur competenti a definire le modalità di acquisto della cittadinanza, siano comunque tenuti a rispettare l’articolo 20 TFUE e il principio di leale cooperazione;
• se un programma che concede la cittadinanza in cambio di pagamenti o investimenti predeterminati, senza richiedere un legame effettivo con lo Stato, sia manifestamente incompatibile con la natura della cittadinanza dell’Unione.

Normativa UE rilevante e principio di partenza

La Corte richiama gli articoli 9, 10, 11, 20, 21, 22, 23 e 24 TFUE, oltre agli articoli 2, 3, 4, 9, 10 e 11 TUE. Ribadisce che la cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e che i diritti connessi a tale status comprendono libera circolazione, diritti politici e tutela consolare.

Ragionamento della Corte

La Corte conferma che la determinazione dei modi di acquisto della cittadinanza di uno Stato membro spetta a ciascuno Stato, ma tale competenza deve essere esercitata nel rispetto del diritto dell’Unione. Rifiuta l’idea che, per la sola concessione della cittadinanza, si possa applicare un controllo attenuato limitato a violazioni gravi, generali e sistemiche dei valori o degli obiettivi dell’Unione.

La Corte sottolinea che la cittadinanza dell’Unione è uno degli elementi fondamentali dell’ordinamento dell’Unione: consente la libera circolazione, sostiene i diritti politici e garantisce la tutela consolare. In questa prospettiva, gli Stati membri sono vincolati da un rapporto di fiducia reciproca, che presuppone che la cittadinanza nazionale sia concessa nel quadro di un particolare rapporto di solidarietà e lealtà tra Stato e cittadino.

Secondo la Corte, un programma di naturalizzazione che si basi su una procedura avente natura di transazione, nella quale la cittadinanza è sostanzialmente riconosciuta in cambio di pagamenti o investimenti predeterminati, viola in modo manifesto tale rapporto e trasforma la cittadinanza in una merce. Questo compromette la fiducia reciproca tra gli Stati membri, che devono riconoscere gli effetti della cittadinanza concessa da un altro Stato membro.

Applicazione al programma maltese del 2020

La Corte esamina i singoli elementi del programma maltese e rileva che i primi tre requisiti previsti dal regolamento del 2020 — contributo economico, acquisto o affitto di immobile, donazione — evidenziano il ruolo decisivo del versamento di somme di denaro o di investimenti predeterminati.

Il requisito della residenza legale non è ritenuto sufficiente a escludere la natura transattiva del programma, perché dalla normativa e dalle spiegazioni di Malta emerge che non si tratta di una residenza effettiva significativa: la presenza fisica è richiesta solo per la raccolta dei dati biometrici e per il giuramento di fedeltà. Inoltre, la possibilità di ridurre la residenza da tre anni a un anno mediante un ulteriore pagamento rafforza la logica economica del sistema.

Le verifiche di idoneità servono, secondo la Corte, a escludere rischi per sicurezza e reputazione dello Stato, ma non a valutare se il richiedente abbia un legame sostanziale con Malta. Anche la promozione pubblicitaria del programma come strumento che offre il diritto di vivere, studiare e lavorare nell’Unione conferma la sua impostazione come commercializzazione dei vantaggi della cittadinanza dell’Unione.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che, avendo introdotto e attuato il programma istituzionalizzato di cittadinanza tramite investimento del 2020, Malta è venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 20 TFUE e dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE. La Repubblica di Malta è inoltre condannata alle spese.

Principio affermato

La concessione della cittadinanza di uno Stato membro non può essere strutturata come un’operazione economica standardizzata, in cui il rilascio della naturalizzazione dipende principalmente da pagamenti o investimenti predeterminati. Un simile sistema è incompatibile con la cittadinanza dell’Unione, perché ne altera la natura fondamentale e compromette la fiducia reciproca tra gli Stati membri.