Sentenza n. 1506/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società appellante deduceva error in iudicando ed error in procedendo, violazione degli artt. 7, 34 e 35 c.p.a. e degli artt. 103 e 113 Cost., contestando la declinatoria di giurisdizione in favore del giudice ordinario. Sosteneva che il decreto interministeriale n. 490 del 2021 non avesse natura meramente attuativa e vincolata, ma costituisse l’espressione di un potere discrezionale nella definizione dell’an, del quid e del quomodo dell’erogazione dei contributi. In particolare, censurava l’individuazione della platea dei beneficiari, inclusiva delle imprese dell’indotto e delle attività commerciali collegate, la ritenuta insufficienza dello stanziamento rispetto al pregiudizio subito dal gestore portuale e il criterio di riduzione proporzionale dei contributi in caso di superamento dei limiti di spesa. Deduceva quindi la lesione di un interesse legittimo pretensivo a ottenere un ristoro integrale. Le medesime censure erano riferite, per illegittimità derivata o per vizi propri, ai successivi decreti di attribuzione dei contributi. La società Petromar, con riferimento al ricorso incidentale, chiedeva a sua volta l’affermazione della giurisdizione amministrativa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la giurisdizione del giudice ordinario. La giurisdizione va determinata in base alla domanda e alla causa petendi desunta dal petitum sostanziale. Nel caso concreto, le censure non riguardavano l’esercizio di un potere discrezionale amministrativo, ma la spettanza e la quantificazione di contributi riconosciuti direttamente dalla legge. La legge individuava già la platea dei destinatari, comprendente il gestore del terminal, le imprese di cui questo si avvale, le imprese dell’indotto e le attività commerciali collegate, nonché i limiti complessivi di spesa per gli anni considerati. Il decreto interministeriale si limitava a disciplinare modalità attuative e a prevedere un criterio aritmetico di riduzione proporzionale in caso di insufficienza dello stanziamento. Le espressioni relative alle imprese dell’indotto e alle attività commerciali collegate costituivano elementi descrittivi della fattispecie, da interpretare ai fini della verifica dei presupposti, e non conferivano all’amministrazione un potere discrezionale di scelta comparativa. Le doglianze dell’appellante miravano, in sostanza, a far valere il proprio diritto di credito e a contestare il concorso di altre imprese e l’entità del contributo spettante. Anche l’eventuale illegittimità costituzionale della legge-provvedimento avrebbe riguardato il merito della controversia e non avrebbe inciso sul previo radicamento della giurisdizione. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, commi 1, 2, 3 e 6, d.l. n. 103/2021, convertito dalla l. n. 125/2021

  contributi in favore del gestore del terminal di approdo interessato dal divieto di transito ... e delle imprese di cui lo stesso si avvale nonché delle imprese dell’indotto e delle attività commerciali collegate

  La legge individua direttamente i destinatari del contributo, i presupposti dell’erogazione e i limiti complessivi di spesa, senza attribuire all’amministrazione un potere discrezionale di ponderazione sull’an, sul quid o sul quomodo del beneficio.

• art. 7, comma 5, d.i. n. 490/2021

  Qualora il totale dei contributi riconoscibili alla generalità dei richiedenti sia complessivamente superiore ai limiti di spesa previsti, l’entità dei contributi riconosciuti a ciascun richiedente è rideterminata in modo proporzionale al totale dei contributi riconoscibili

  La disposizione introduce un criterio aritmetico e vincolato di riduzione proporzionale, conseguente ai limiti di spesa legislativi, e non una scelta discrezionale dell’amministrazione.

• artt. 5 e 386 c.p.c.

  La giurisdizione ... è determinata sulla base della domanda ... in ragione della causa petendi come desumibile dal petitum sostanziale

  La qualificazione della giurisdizione dipende dal contenuto sostanziale della pretesa azionata, non dalla forma dell’impugnazione o dalla qualificazione prospettata dalla parte.

• artt. 7, 34 e 35 c.p.a.

  Sono richiamati quali disposizioni processuali poste a fondamento del motivo d’appello sulla giurisdizione, ma il Consiglio di Stato ha confermato la devoluzione della controversia al giudice ordinario.

• artt. 103 e 113 Cost.

  Sono stati invocati dall’appellante in relazione alla tutela giurisdizionale e al riparto di giurisdizione, senza incidere sulla decisione, che ha confermato la giurisdizione ordinaria.

Massime di principio

• Quando un contributo o ristoro patrimoniale è riconosciuto direttamente dalla legge e l’amministrazione deve limitarsi a verificare presupposti tipizzati e a compiere operazioni di calcolo, la posizione del beneficiario ha natura di diritto soggettivo e la controversia spetta al giudice ordinario.
• La contestazione dell’inclusione di altri soggetti nella platea dei beneficiari, dell’insufficienza dello stanziamento legislativo e della conseguente riduzione dell’importo individuale attiene alla spettanza e alla quantificazione del credito, anche se l’impugnazione è formalmente rivolta contro un decreto amministrativo.
• La previsione legislativa di categorie di beneficiari formulate mediante espressioni generali, come imprese dell’indotto o attività commerciali collegate, non implica di per sé l’esercizio di discrezionalità amministrativa: tali espressioni possono costituire elementi descrittivi della fattispecie, da interpretare e applicare mediante attività di sussunzione.
• Un criterio di riduzione proporzionale dei contributi, applicabile quando le richieste superano il limite complessivo di spesa fissato dalla legge, costituisce un meccanismo aritmetico vincolato e non un esercizio di potere discrezionale.
• L’eventuale illegittimità costituzionale della legge che riconosce il contributo riguarda il merito della pretesa e non modifica il previo riparto di giurisdizione, che deve essere determinato sulla base della natura sostanziale della domanda.

Come è indicizzato