Cassazione Civile, Sentenza n. 27710/2022 del 22/09/2022

Esito

La controversia

L'Agenzia delle Entrate impugnava la sentenza della Commissione Tributaria Regionale di Sicilia (sezione staccata di Catania) resa in procedimento di ottemperanza, la quale aveva disposto l'integrale pagamento del rimborso pari al 90% dell'IRPEF versata per gli anni d'imposta 1990-1992, in applicazione dell'art. 9, comma 17, legge n. 289/2002. L'Amministrazione deduceva che, dopo l'entrata in vigore dell'art. 16-octies del d.l. 20 giugno 2017 n. 91 (convertito), e del successivo provvedimento direttoriale del 26/9/2017, l'operatività dei rimborsi doveva essere soggetta ai limiti di dotazione finanziaria e, in caso di eccedenza, alla riduzione del 50% sulle somme dovute; perciò il giudice dell'ottemperanza avrebbe dovuto tener conto di tali limiti nell'attuazione del giudicato e non disporre il pagamento integrale senza verificare la capienza delle risorse.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell'Agenzia in parte decisiva, ha cassato la sentenza della CTR e ha rinviato al giudice a quo affinché provveda conformemente al principio di diritto enunciato. La Corte ha chiarito che la disciplina introdotta dall'art. 16-octies e dal relativo provvedimento direttoriale attiene alla fase di "effettuazione" dei rimborsi (fase esecutiva/attuativa) e non incide sull'an e sul quantum del diritto sostanziale accertato con sentenza passata in giudicato. Tuttavia, il giudice dell'ottemperanza, nei procedimenti introdotti dopo l'entrata in vigore della norma, deve verificare la disponibilità dei fondi stanziati e, in caso di incapienza, adottare specifiche determinazioni per assicurare l'esecuzione del giudicato (anche mediante nomina di commissario ad acta e, se del caso, emissione dello speciale ordine di pagamento in conto sospeso). Non è ammessa una falcidia sostanziale definitiva del credito riconosciuto giudizialmente: l'eventuale pagamento parziale o temporaneo non estingue il diritto del contribuente all'integrale soddisfacimento una volta rese disponibili le risorse o attivate le procedure contabili previste.

Norme richiamate

• art. 1, comma 665, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  "In relazione alle istanze di rimborso presentate, qualora l'ammontare delle stesse ecceda le complessive risorse stanziate dal presente comma, i rimborsi sono effettuati applicando la riduzione percentuale del 50 per cento sulle somme dovute; a seguito dell'esaurimento delle risorse stanziate dal presente comma non si procede all'effettuazione di ulteriori rimborsi. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, da emanare entro il 30 settembre 2017, sono stabilite le modalità e le procedure finalizzate ad assicurare il rispetto dei limiti di spesa stabiliti dal presente comma."

  La Corte ha ritenuto che la norma disciplini le modalità di effettuazione dei rimborsi (fase attuativa/esecutiva) e non operi come una riduzione sostanziale del diritto già accertato con sentenza passata in giudicato.

• art. 16-octies, d.l. 20 giugno 2017, n. 91 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2017, n. 123)

  Secondo la Corte, questa disposizione introduce limiti procedimentali e finanziari all'attuazione dei rimborsi e si applica in sede di esecuzione/ottemperanza alle domande presentate dopo la sua entrata in vigore; non estingue però il diritto sostanziale già accertato.

• Provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle Entrate del 26 settembre 2017 (n. 195405/2017)

  "2.1 ... l'Agenzia delle entrate effettua i rimborsi delle istanze validamente liquidate ... applicando la riduzione del 50 per cento sulle somme dovute. 2.2 L'Agenzia delle entrate provvede periodicamente ad erogare gli importi validamente liquidati, nella misura sopra indicata, a partire da quelli che si riferiscono alle istanze con data di presentazione più remota, fino a concorrenza delle somme stanziate. 2.3 ... le somme residue sono erogate proporzionalmente al valore degli importi liquidati..."

  Atto attuativo che dettaglia le procedure di erogazione secondo i criteri di priorità e la riduzione del 50% in caso di eccedenza delle domande rispetto alle risorse; rappresenta l'implementazione operativa dell'art. 1, comma 665.

• art. 9, comma 17, legge 27 dicembre 2002, n. 289

  Norma che riconosce il beneficio fiscale (definizione/condono o rimborso pari al 90%) per i soggetti colpiti dal sisma del 1990; è il titolo sostanziale del diritto al rimborso nel caso oggetto della controversia.

• art. 29, d.l. 30 dicembre 2019, n. 162 (convertito nella legge 28 febbraio 2020, n. 8)

  Ha incrementato il plafond complessivo delle risorse disponibili per i rimborsi (da €90.000.000 a €160.000.000 senza ripartizione annuale), ma non ha mutato il carattere procedimentale della disciplina di attuazione.

• art. 70, comma 10, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  Disciplina i limiti delle censure ammissibili in cassazione contro sentenze di ottemperanza; la Corte ricorda che il sindacato può investire errori in procedendo e il difettoso esercizio del potere di integrare il dictum del giudicato.

• art. 14, comma 2, d.l. 31 dicembre 1996, n. 669 (convertito)

  Prevede lo speciale ordine di pagamento in conto sospeso che permette alla PA di ottenere un'anticipazione dal tesoriere (Banca d'Italia) per eseguire pagamenti in assenza temporanea di disponibilità finanziaria; la Corte indica tale strumento come mezzo idoneo a garantire l'esecuzione del giudicato quando manchino risorse immediate.

• Corte costituzionale, sent. n. 157/2015 e giurisprudenza CEDU (es. Cocchiarella c. Italia)

  Giurisprudenza citata a sostegno del principio secondo cui la carenza temporanea di risorse non può trasformarsi in una definitiva negazione dell'esecuzione dei giudicati: il pagamento può essere differito o eseguito mediante procedure contabili ma il diritto riconosciuto non può essere arbitrariamente annullato.

Massime di principio

• Se il diritto al rimborso è stato accertato in sede giurisdizionale e la norma sopravvenuta limita le erogazioni per ragioni di bilancio, tale norma si applica nella fase di esecuzione/ottemperanza e non modifica l'an o il quantum del diritto sostanziale.
• Nel giudizio di ottemperanza il giudice deve verificare la disponibilità dei fondi stanziati e, ove insufficiente, adottare misure specifiche (es. nomina commissario ad acta, speciale ordine di pagamento in conto sospeso) per garantire l'effettiva attuazione del giudicato.
• La riduzione percentuale prevista (es. 50%) e le regole di priorità di erogazione disciplinano le modalità di pagamento: l'eventuale pagamento parziale non estingue il credito residuo riconosciuto giudizialmente.
• L'Amministrazione deve provare, in sede di esecuzione, la capienza o l'incapienza delle risorse e le dimensioni delle altre istanze concorrenti; tuttavia il giudice d'ottemperanza ha poteri ricostruttivi e di accertamento autonomo della portata precettiva del giudicato.
• Non è ammissibile che lo Stato utilizzi la mera mancanza temporanea di fondi come argomento per l'annullamento definitivo dei diritti patrimoniali riconosciuti con sentenza; esistono strumenti contabili e procedurali per contemperare l'interesse pubblico alla gestione ordinata delle risorse e il diritto del singolo all'esecuzione.
• Nelle controversie analoghe, il contribuente conserva il diritto all'integrale soddisfacimento: l'azione consigliata è chiedere al giudice d'ottemperanza che verifichi la capienza, ordini l'attivazione delle procedure contabili necessarie e, se del caso, nomini commissario ad acta per l'attuazione del giudicato.