Sentenza n. 10000/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato, mediante trasposizione di ricorso straordinario, gli atti statali e provinciali relativi al payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Ha dedotto: la tardiva adozione del decreto ministeriale di certificazione dello sforamento, in violazione dei termini di legge e del legittimo affidamento; carenza di potere e violazione dei principi di legalità, libertà di iniziativa economica e buon andamento; difetto di istruttoria e motivazione per mancata verifica del previo tentativo obbligatorio di rinegoziazione dei contratti da parte degli enti del Servizio sanitario nazionale; erroneità dei conteggi, per inclusione dei dispositivi ad utilità pluriennale e mancato scorporo dei costi dei servizi dal costo dei beni; illegittimità dell'accordo Stato-Regioni per fissazione uniforme e retroattiva dei tetti regionali; genericità e irragionevolezza delle linee guida; illegittimità derivata degli atti applicativi per asserita incostituzionalità della disciplina primaria, con riferimento ai principi di uguaglianza, buon andamento, libertà di iniziativa economica, capacità contributiva, tutela della proprietà, tutela della salute e ai parametri eurounitari e convenzionali; incompatibilità del payback con la disciplina IVA e con le direttive sui contratti pubblici; infine, quanto alla determinazione provinciale, illegittimità derivata degli atti presupposti e vizi propri di istruttoria ed erroneità nella quantificazione delle somme richieste.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio ai sensi dell'art. 74 c.p.a., richiamando i precedenti sulla disciplina del payback e la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. Ha respinto le censure rivolte agli atti statali. In particolare, ha ritenuto manifestamente infondate le doglianze di incostituzionalità e di contrasto con il diritto dell'Unione e con la CEDU, poiché il payback costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico previsto dalla legge. La disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali di determinazione; non viola la riserva di legge, il principio di irretroattività né il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi tratti essenziali erano conoscibili dal 2015, prima delle procedure di gara e della stipula dei contratti. Per la stessa ragione non era necessario un previo tentativo di rinegoziazione dei contratti. Quanto alla determinazione della Provincia Autonoma di Trento, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. I provvedimenti provinciali, infatti, svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: individuano le imprese, applicano al fatturato la percentuale di ripiano prevista dalla legge e determinano il quantum debeatur, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionale. La controversia relativa alla correttezza del calcolo dell'importo dovuto incide quindi su un diritto soggettivo patrimoniale e può essere riproposta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Il superamento del tetto di spesa è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA; ciascuna azienda fornitrice concorre al ripiano in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa regionale; le Regioni e le Province autonome definiscono l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano.

  La disciplina primaria stabilisce i presupposti sostanziali dell'obbligo di ripiano, le percentuali a carico delle imprese e la procedura di attuazione. Gli atti regionali e provinciali hanno natura meramente attuativa e tecnico-contabile.

• art. 18 d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. 78/2015.

  Ha reso concretamente operative le procedure di ripiano per le annualità 2015-2018, senza innovare sostanzialmente l'obbligo già previsto dalla disciplina del 2015.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo di 1.085 milioni di euro per il 2023 e previsto, nella versione originaria, il pagamento del 48 per cento della quota di ripiano.

  La misura ha ridotto significativamente l'importo concretamente dovuto dalle imprese e costituisce elemento del bilanciamento legislativo valutato dalla Corte costituzionale.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Gli obblighi per gli anni 2015-2018 si intendono assolti con il versamento della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

  La disposizione sopravvenuta prevede una definizione agevolata dell'obbligazione e la cessazione della materia del contendere per i ricorsi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali in caso di pagamento, ma non è stata applicata nel dispositivo della presente sentenza.

• art. 74 c.p.a.

  Il Collegio ritiene di definire il giudizio ai sensi dell'art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata mediante richiamo a precedenti ritenuti esaustivi.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Il processo, in parte qua, potrà essere riproposto innanzi al giudice ordinario.

  In caso di declinatoria di giurisdizione, consente la prosecuzione o riproposizione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione, con conservazione degli effetti processuali nei termini di legge.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dovendosi applicare il criterio ordinario di riparto fondato sul petitum sostanziale.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback rientra nell'ambito della riserva di legge relativa in materia di prestazioni patrimoniali imposte, che è rispettata perché la legge individua soggetti obbligati, oggetto e criteri essenziali della prestazione.

• artt. 3, 41, 42, 53, 97 e 117 Cost.

  Le censure fondate su uguaglianza, libertà di iniziativa economica, proprietà, capacità contributiva, buon andamento e vincoli sovranazionali sono state ritenute manifestamente infondate alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024.

Massime di principio

• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici, previsto dall'art. 9-ter del d.l. 78/2015, costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico posto a carico delle imprese fornitrici, non irragionevole per il solo fatto che lo sforamento del tetto dipenda dalla spesa regionale.
• L'obbligo di ripiano per le annualità 2015-2018 non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento quando i suoi elementi essenziali, inclusi l'esistenza del tetto, le percentuali di riparto e il criterio proporzionale basato sul fatturato, erano conoscibili dalle imprese già dal 2015, prima della partecipazione alle gare e della stipula dei contratti.
• Gli atti regionali o provinciali che, sulla base della disciplina statale e dei decreti ministeriali, individuano le imprese soggette al ripiano e quantificano matematicamente l'importo dovuto svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionale.
• Le controversie relative alla correttezza del calcolo dell'importo di payback risultante dal provvedimento regionale o provinciale riguardano un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo patrimoniale; pertanto, quando non è contestato l'esercizio di un potere autoritativo, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
• Non è necessario un previo tentativo di rinegoziazione dei contratti di fornitura quale condizione per l'applicazione del payback, poiché la possibilità dell'obbligo di ripiano era già conoscibile dagli operatori economici al momento della stipula dei contratti.
• La riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali per la determinazione dell'importo, demandando agli atti amministrativi successive attività tecniche e attuative.

Come è indicizzato