Cassazione Civile, Ordinanza n. 23114/2025 del 12/08/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ingiunzione emessa dal Comune per il recupero di euro 44.965,08 ritenuti indebitamente percepiti da una presidente di circoscrizione a titolo di compenso per le funzioni svolte nella Circoscrizione Sud. Il Tribunale aveva accolto l'opposizione e revocato l'ingiunzione; la Corte d'appello, invece, aveva riformato la decisione e condannato la destinataria a restituire le somme percepite dal 6 dicembre 2011 al novembre 2013, al netto delle ritenute fiscali, previdenziali e assistenziali, oltre interessi. Nel ricorso per cassazione la parte soccombente deduceva: 1) violazione dell'art. 23, comma 22, D.L. 201/2011 e degli artt. 1, 2 e 82 T.U.E.L., sostenendo che le circoscrizioni comunali non sono enti territoriali e che per i loro presidenti continua ad applicarsi l'art. 82 T.U.E.L., che prevede un'indennità di funzione; 2) analogamente, che le circoscrizioni sono organi di decentramento amministrativo privi di autonomia e dunque estranei al principio di gratuità; 3) che la nuova disciplina non dovesse applicarsi immediatamente, ma solo alla naturale scadenza del mandato; 4) che doveva farsi salvo l'affidamento incolpevole e dichiararsi la non ripetibilità delle somme percepite in buona fede; 5) che la condanna al recupero solo al netto delle ritenute avrebbe inciso sulla certezza e liquidità del credito azionato con ingiunzione, imponendo la revoca del provvedimento monitorio. La Corte di cassazione ha ritenuto infondati tutti i motivi: ha interpretato l'art. 23, comma 22, D.L. 201/2011, letto in combinato con l'art. 2, comma 186, lett. b), l. 191/2009 e con l'art. 82 T.U.E.L., come norma che, per ragioni di contenimento della spesa pubblica, estende il principio di gratuità ai vertici degli organi circoscrizionali dei comuni con popolazione inferiore a 250.000 abitanti, come Prato; ha escluso che l'incarico di presidente di circoscrizione conservi il regime indennitario previgente; ha ritenuto applicabile la disciplina dal momento della sua entrata in vigore; ha negato che la buona fede impedisca la ripetizione dell'indebito ex art. 2033 c.c.; ha infine giudicato infondata la censura sulla ripetizione al netto delle ritenute, rilevando che la condanna d'appello aveva comunque sostituito il titolo ingiuntivo. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione delle spese per novità delle questioni e con attivazione del contributo unificato aggiuntivo ove dovuto.

La decisione

La Corte ha respinto integralmente il ricorso per cassazione. Ha confermato l'orientamento della Corte d'appello secondo cui il compenso percepito per le funzioni di presidente di circoscrizione in un comune con popolazione inferiore a 250.000 abitanti era indebito, perché la disciplina sopravvenuta aveva reso onorifica la carica nell'ambito considerato. La Corte ha inoltre escluso che la buona fede del percettore impedisse la ripetizione dell'indebito e ha ritenuto non decisiva la censura relativa al recupero solo al netto delle ritenute fiscali, previdenziali e assistenziali. Le spese del giudizio di legittimità sono state compensate per la novità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 23, comma 22, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201

  "La titolarità di qualsiasi carica, ufficio o organo di natura elettiva di un ente territoriale non previsto dalla Costituzione è a titolo esclusivamente onorifico e non può essere fonte di alcuna forma di remunerazione, indennità o gettone di presenza"; con la successiva locuzione "con esclusione dei comuni di cui all'art. 2 comma 186, lettera b), della legge 23 dicembre 2009, n. 191"

  La norma, letta alla luce del contesto di finanza pubblica e del richiamo ai comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti, estende il principio di gratuità ai vertici degli organi circoscrizionali dei comuni sotto tale soglia demografica, includendo quindi i presidenti di circoscrizione del Comune di Prato.

• art. 82 T.U.E.L.

  "Nessuna indennità è dovuta ai consiglieri circoscrizionali ad eccezione dei consiglieri circoscrizionali delle città metropolitane"

  La disposizione viene letta come conferma del regime restrittivo in materia di compensi degli organi circoscrizionali, con indennità riconosciute solo nell'ipotesi espressamente prevista per le città metropolitane.

• art. 2, comma 186, lettera b), l. 23 dicembre 2009, n. 191

  "soppressione delle circoscrizioni di decentramento comunale ... tranne che per i comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti"

  Il riferimento normativo è utilizzato come criterio demografico decisivo per individuare i comuni nei quali persistono le circoscrizioni e per distinguere gli organi circoscrizionali soggetti o meno al principio di gratuità.

• art. 2033 c.c.

  La buona fede dell'accipiens non esclude la ripetibilità dell'indebito quando il pagamento sia avvenuto sine titulo; la norma rileva soprattutto per la restituzione di frutti e interessi, non per escludere il diritto alla ripetizione del capitale indebitamente percepito.

• art. 1175 c.c.

  La tutela dell'affidamento legittimo nella ripetizione dell'indebito trova fondamento nella clausola generale di buona fede e correttezza, che può incidere solo sulle modalità e sui tempi dell'esigibilità, non sull'esistenza del diritto alla restituzione.

• art. 114 Cost.

  È richiamato per confermare che il comune rientra tra gli enti territoriali costituzionalmente previsti; ciò non esclude però che, per le circoscrizioni comunali, la disciplina speciale possa imporre la gratuità delle funzioni.

• art. 2033 cod. civ.

  Il recupero delle somme indebitamente erogate dalla pubblica amministrazione è doveroso e costituisce un diritto soggettivo patrimoniale correlato a finalità di pubblico interesse.

Massime di principio

• Le disposizioni in materia di contenimento della spesa pubblica che qualificano come onorifiche le cariche elettive degli enti territoriali devono essere lette in modo coerente con la finalità di risparmio immediato dei costi degli apparati amministrativi, privilegiando un'interpretazione restrittiva delle ipotesi di remunerabilità.
• Quando una disciplina sopravvenuta collega espressamente la gratuità o l'indennizzabilità delle funzioni a un criterio demografico, tale criterio serve a individuare in modo selettivo gli organi ancora remunerabili e quelli assoggettati al principio di gratuità.
• Le circoscrizioni di decentramento comunale dei comuni sotto una determinata soglia demografica possono essere assoggettate alla gratuità delle funzioni dei relativi organi di vertice anche se non sono enti territoriali autonomi, purché la legge lo preveda in funzione del coordinamento della finanza pubblica.
• L'indebito oggettivo percepito sine titulo dalla pubblica amministrazione è ripetibile anche se il percettore abbia agito in buona fede; la buona fede non elimina il diritto alla restituzione, ma può incidere solo sugli accessori o, in concreto, sulle modalità di soddisfacimento del credito.
• Il recupero di somme pubbliche indebitamente erogate è doveroso e non può essere neutralizzato dal solo affidamento del beneficiario sulla perdurante spettanza dell'emolumento, salvo che la tutela dell'affidamento operi sul piano dell'esigibilità secondo buona fede e correttezza.
• La condanna alla restituzione di somme indebitamente percepite va riferita a quanto effettivamente entrato nel patrimonio del percettore, quindi al netto delle ritenute fiscali e contributive non incamerate dal beneficiario.

Come è indicizzato