Sentenza n. 470/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la decadenza della SCIA di somministrazione presentata nel 2017 e la successiva decadenza della concessione di suolo pubblico per il ristoro all’aperto. Ha dedotto, tra l’altro, la tardività dell’intervento comunale e la violazione degli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che il titolo si fosse consolidato; l’inapplicabilità retroattiva della l.r. Toscana n. 62/2018 e del regolamento comunale sul decoro del centro storico; il difetto di istruttoria e motivazione; l’erronea valutazione del sopralluogo, della presenza di attrezzature e degli arredi; la violazione della partecipazione procedimentale; la sproporzione della decadenza; l’illegittimità derivata e propria della decadenza del dehors. Il ricorrente ha inoltre chiesto una CTU o verificazione per dimostrare l’effettivo esercizio dell’attività negli anni precedenti, producendo documentazione contabile, scontrini, fatture e una perizia di parte.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha distinto i poteri di controllo sulla legittimità originaria della SCIA, soggetti ai termini dell’art. 19 l. 241/1990, dal potere permanente di vigilanza sul concreto mantenimento dei requisiti sostanziali dell’attività previsto dalla disciplina regionale di settore. La decadenza prevista dall’art. 126, comma 1, lett. b), l.r. Toscana n. 62/2018 non costituisce annullamento d’ufficio né intervento di autotutela sul titolo consolidato, ma atto dichiarativo e vincolato conseguente al mancato esercizio dell’attività di somministrazione per oltre dodici mesi. Il sopralluogo della Polizia Municipale aveva evidenziato che il locale era prevalentemente organizzato come tabaccheria e ricevitoria, con una porzione minima di banco dotata di macchina da caffè e accessori, ma senza tavoli e sedie interni né un’organizzazione funzionale coerente con la superficie di somministrazione dichiarata di 46,25 mq. Scontrini, fatture e dati contabili dimostravano vendite di bevande o prodotti alimentari, ma non il servizio assistito e il consumo sul posto richiesti dall’art. 47 l.r. Toscana n. 62/2018. Il Comune aveva adeguatamente istruito e motivato il provvedimento, consentendo la partecipazione dell’interessato; l’onere di provare l’effettivo e continuativo esercizio gravava sul titolare. Il regolamento comunale del 2023 è stato ritenuto applicato non retroattivamente, ma quale parametro vigente per la verifica attuale dell’effettività dell’attività in un’area UNESCO soggetta a divieto di nuovi insediamenti e trasferimenti. La CTU o verificazione è stata negata perché non può supplire alle carenze probatorie della parte né ricostruire ex post l’attività svolta, sostituendo l’accertamento amministrativo con una nuova indagine tecnica. La decadenza della concessione di suolo pubblico per il dehors è stata ritenuta conseguenza necessaria della perdita del titolo principale di somministrazione, essendo la concessione accessoria e funzionalmente dipendente da tale attività. Non era necessario un nuovo procedimento partecipativo, trattandosi di effetto vincolato derivante dalla sopravvenuta insussistenza del presupposto concessorio. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre oneri e spese di legge.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  Distingue i poteri inibitori e conformativi esercitabili entro i termini previsti per la SCIA dai successivi poteri di vigilanza sull’effettivo mantenimento dei requisiti dell’attività.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica alla decadenza fondata sul mancato esercizio dell’attività ai sensi della normativa speciale di settore, perché tale decadenza non è annullamento d’ufficio del titolo.

• art. 47 l.r. Toscana n. 62/2018

  Definisce la somministrazione come vendita per il consumo sul posto in locali o superfici appositamente attrezzati e gestiti, mediante un servizio assistito.

• art. 86 l.r. Toscana n. 62/2018

  “l’attività [...] può essere sospesa per un periodo massimo di dodici mesi consecutivi”

  Consente la sospensione volontaria dell’attività entro il limite temporale previsto e costituisce parametro per verificare la continuità dell’esercizio.

• art. 99 l.r. Toscana n. 62/2018

  È richiamato in relazione all’obbligo di rendere nota al pubblico la sospensione volontaria dell’attività.

• art. 126, comma 1, lett. b), l.r. Toscana n. 62/2018

  “il comune dispone la chiusura [...] qualora l'attività sia sospesa per un periodo superiore ad un anno”

  Attribuisce al Comune un potere-dovere di chiusura o decadenza quando l’attività di somministrazione sia stata sospesa o non esercitata per oltre dodici mesi; la misura ha natura dichiarativa e non costituisce autotutela decisoria.

• art. 50, comma 4, l.r. Toscana n. 62/2018

  “non costituisce ampliamento della superficie di somministrazione l’utilizzo di un’area privata all’aperto o di un’area pubblica data in concessione, attigue all’esercizio di somministrazione e attrezzate con tavoli e sedie [...]”

  Conferma il collegamento funzionale tra area pubblica concessa per dehors e attività principale di somministrazione.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio può essere omessa per la decadenza vincolata della concessione accessoria quando sia venuto meno il presupposto essenziale del titolo e il contraddittorio non possa incidere sull’esito.

• artt. 66 e 67 c.p.a.

  Gli strumenti di verificazione e consulenza tecnica non possono essere utilizzati per supplire alle carenze probatorie della parte o per ricostruire ex post l’attività controversa.

Massime di principio

• Nel sistema della SCIA, i poteri inibitori e conformativi relativi alla legittimità originaria dell’attività sono distinti dai poteri permanenti di vigilanza sul concreto mantenimento dei requisiti previsti dalla disciplina di settore; questi ultimi non sono soggetti ai termini dell’annullamento d’ufficio quando accertano fatti sopravvenuti o la mancata prosecuzione dell’attività.
• La decadenza prevista dalla normativa regionale per il mancato esercizio dell’attività di somministrazione per oltre dodici mesi non costituisce annullamento d’ufficio di una SCIA consolidata, ma atto dichiarativo e vincolato conseguente all’accertamento della perdita di un requisito sostanziale dell’attività.
• La somministrazione di alimenti e bevande richiede non la mera vendita di prodotti o la disponibilità di una macchina da caffè, ma un’organizzazione tecnico-funzionale e attrezzature idonee al consumo sul posto mediante servizio assistito; scontrini, fatture e dati contabili indistinti non provano da soli tale esercizio.
• Quando la normativa di settore impone al titolare di dimostrare la continuità dell’attività, l’onere probatorio grava sul privato. La pubblica amministrazione può fondare la decadenza su sopralluoghi, documentazione e indici convergenti, purché la motivazione dia conto dell’istruttoria e delle ragioni per cui le prove offerte sono inidonee.
• La concessione di suolo pubblico per un dehors destinato al consumo sul posto è titolo accessorio e funzionalmente dipendente dal titolo per la somministrazione; la perdita di quest’ultimo determina la decadenza consequenziale della concessione, senza necessità di una nuova valutazione discrezionale o di un autonomo contraddittorio quando l’esito sia vincolato.
• La consulenza tecnica o la verificazione nel processo amministrativo non possono essere disposte per colmare lacune probatorie della parte, validare una perizia privata o ricostruire ex post, mediante valutazioni ipotetiche, l’effettivo esercizio di un’attività nel periodo anteriore al sopralluogo.

Come è indicizzato