Sentenza n. 284/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha agito ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. sostenendo che il Comune di Portoscuso non avesse provveduto sull'istanza trasmessa via PEC il 22 maggio 2025, relativa all'affrancazione dai vincoli relativi al prezzo massimo di vendita e al canone di locazione e alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà, ai sensi dell'art. 31, commi 47, 48, 49-bis, 49-ter e 49-quater, l. n. 448/1998. L'istanza faceva seguito a una precedente richiesta del novembre 2024, già riscontrata dal Comune con l'invito a utilizzare la modulistica predisposta dall'ente, che contemplava la sola affrancazione e non la trasformazione del diritto di superficie. La ricorrente ha ripresentato una domanda sostanzialmente identica, insistendo su entrambe le richieste. Il Comune ha eccepito l'inesistenza dell'obbligo di provvedere, poiché la precedente istanza era già stata espressamente riscontrata e la trasformazione richiesta dal privato presuppone, oltre al decorso di cinque anni dalla prima assegnazione, una preventiva deliberazione del Consiglio comunale relativa alle aree interessate. Ha inoltre dedotto l'autonomia tra affrancazione e trasformazione e l'assenza, nel Comune, della deliberazione consiliare necessaria per la trasformazione. In udienza la ricorrente ha chiesto il rinvio affinché il Comune provvedesse preliminarmente sull'affrancazione e, in subordine, una decisione limitata a tale profilo.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. In primo luogo ha rilevato che la ricorrente aveva già presentato nel 2024 un'istanza avente il medesimo oggetto, comprendente sia l'affrancazione sia la trasformazione del diritto di superficie, e che il Comune l'aveva espressamente riscontrata invitando alla regolarizzazione mediante la modulistica pubblicata. La seconda istanza, sostanzialmente identica e priva di elementi di novità, non poteva quindi fondare un'azione avverso il silenzio: la ricorrente avrebbe dovuto impugnare tempestivamente il precedente riscontro, anziché reiterare la domanda. In secondo luogo, il Collegio ha affermato che la trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà su iniziativa del privato presuppone, oltre al decorso del termine quinquennale, che il Consiglio comunale abbia previamente deliberato la trasformazione relativamente alle aree interessate; tale deliberazione rientra nella discrezionalità dell'ente anche quanto all'an. Il Comune di Portoscuso non aveva adottato tale deliberazione e non era pertanto obbligato a provvedere sulla richiesta formulata. Sono state dichiarate inammissibili le domande formulate nelle note d'udienza, sia quella di rinvio finalizzata a ottenere una pronuncia comunale sulla sola affrancazione, sia quella subordinata di limitazione del giudizio a tale profilo, perché avrebbero modificato l'oggetto dell'istanza originaria e del giudizio. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della natura delle questioni e della possibilità astratta di presentare una nuova istanza di sola affrancazione.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio presuppone l'inerzia dell'amministrazione rispetto a un obbligo attuale di provvedere; non è utilmente esperibile quando una precedente istanza analoga sia già stata espressamente riscontrata e non impugnata.

• art. 31, comma 47, l. n. 448/1998

  Trascorsi cinque anni dalla data di prima assegnazione dell'unità abitativa, indipendentemente dalla data di stipulazione della relativa convenzione, i soggetti interessati possono presentare, di propria iniziativa, istanza di trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà

  La facoltà di iniziativa privata è subordinata, secondo il TAR, anche alla previa deliberazione del Consiglio comunale che abbia disposto la trasformazione per le aree interessate.

• art. 31, comma 48, l. n. 448/1998

  Disciplina la determinazione del corrispettivo dovuto per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà.

• art. 31, commi 49-bis, 49-ter e 49-quater, l. n. 448/1998

  Rilevano per la procedura di affrancazione dai vincoli relativi ai prezzi massimi di cessione e ai canoni di locazione degli alloggi di edilizia convenzionata.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio non è utilmente proponibile quando il privato abbia già presentato una precedente istanza sostanzialmente analoga, abbia ricevuto un diniego o altro riscontro espresso e non lo abbia tempestivamente impugnato, salvo che la nuova istanza contenga elementi di sostanziale novità idonei a far sorgere un nuovo obbligo di provvedere.
• La riproposizione di un'istanza già espressamente riscontrata, senza modifiche sostanziali della situazione di fatto o della domanda, non determina la formazione di un nuovo silenzio-inadempimento e non consente di eludere la decadenza dall'impugnazione del precedente provvedimento.
• La trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà ai sensi dell'art. 31, comma 47, l. n. 448/1998, anche quando richiesta dal privato dopo cinque anni dalla prima assegnazione, presuppone che il Consiglio comunale abbia previamente deliberato tale trasformazione per le aree interessate.
• La decisione del Comune se deliberare la trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà rientra nella discrezionalità amministrativa anche quanto all'an; in assenza della deliberazione consiliare presupposta, non sussiste un obbligo di provvedere sulla richiesta individuale di trasformazione.
• Nel giudizio avverso il silenzio non può essere modificato in corso di causa l'oggetto della domanda amministrativa, né può essere chiesta per la prima volta una pronuncia limitata a una parte diversa o più circoscritta dell'istanza originaria.

Come è indicizzato