Cassazione Civile, Ordinanza n. 07055/2023 del 09/03/2023

Esito

La controversia

La lite nasce da una sanzione amministrativa per danno ambientale irrogata a seguito di accertate irregolarità in opere di rimodellamento, sbancamento, deposito e cambio di destinazione d'uso del suolo. In seguito, tra l'ente pubblico, un comune e i destinatari della sanzione fu stipulato un accordo ex art. 11 l. 241/1990 che rimodulava in modo molto ridotto l'importo della sanzione e disciplinava anche le misure di ripristino ambientale, richiamando come parte integrante l'ordinanza sanzionatoria. Dopo il commissariamento dell'ente, il commissario dispose la decadenza dell'accordo, ritenendolo illegittimo perché sottoscritto dal presidente dell'ente senza mandato del consiglio di gestione, e ritenne illegittima anche la riduzione della sanzione; successivamente fu emanata una nuova ordinanza-ingiunzione con importo nuovamente determinato. I ricorrenti hanno impugnato davanti al giudice amministrativo la deliberazione commissariale di decadenza dell'accordo; il Consiglio di Stato ha respinto l'appello dell'ente, affermando che l'atto investiva sia l'accordo sia la presupposta ordinanza richiamata nell'accordo. Con il ricorso per cassazione i destinatari della sanzione hanno denunciato eccesso di potere giurisdizionale, sostenendo che il Consiglio di Stato avrebbe travalicato i limiti esterni della giurisdizione pronunciandosi sulla validità dell'ordinanza-ingiunzione, questione riservata al giudice ordinario in sede di opposizione alle sanzioni amministrative, mentre il giudizio amministrativo avrebbe dovuto limitarsi alla legittimità della deliberazione di decadenza dell'accordo ex art. 11 l. 241/1990.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondata la censura di eccesso di potere giurisdizionale. Ha affermato che la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sostitutivi o integrativi ex art. 11 l. 241/1990, anche quando l'accordo riguardi modalità e termini delle misure di ripristino e della sanzione pecuniaria per danno ambientale. Ha quindi escluso che il Consiglio di Stato abbia sconfinato nella sfera riservata al giudice ordinario, poiché si è limitato a interpretare la portata dell'accordo e a verificare la legittimità del provvedimento di decadenza, senza sostituirsi all'amministrazione né esercitare poteri di merito amministrativo. Il ricorso è stato rigettato; i ricorrenti sono stati condannati in solido alle spese e al versamento dell'ulteriore contributo unificato, mentre è stata esclusa la condanna per responsabilità aggravata ex art. 96, comma 3, c.p.c.

Norme richiamate

• art. 11 l. 7 agosto 1990, n. 241

  accordo sostitutivo; comma 4-bis

  Gli accordi ex art. 11 possono riguardare anche regolazioni convenzionali con la pubblica amministrazione e la loro controversia, inclusa la revoca/decadenza, rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e tra pubbliche amministrazioni.

• art. 28 l.r. Lombardia 30 novembre 1983, n. 86

  Costituisce la base della sanzione per danno ambientale che era stata originariamente irrogata e poi rimodulata.

• artt. 27, 28, 29, 30 e 31 l.r. Lombardia 30 novembre 1983, n. 86

  Le sanzioni ambientali previste da tali disposizioni rientrano nell'ambito applicativo della l. n. 689/1981.

• l. 24 novembre 1981, n. 689

  Le ordinanze-ingiunzione sanzionatorie in materia ambientale sono soggette alla disciplina generale delle sanzioni amministrative e, quanto all'opposizione, alla giurisdizione ordinaria.

• art. 25 Cost.

  Invocato dai ricorrenti per denunciare il superamento dei limiti della giurisdizione; la Corte esclude la violazione.

• art. 111, comma 8, Cost.

  Fondamento del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato per sostenere la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato; la Corte non ravvisa lo sconfinamento denunciato.

• art. 362 c.p.c.

  Norma che consente il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 110 d.lgs. n. 104/2010

  Richiamato dai ricorrenti nel dedurre il vizio di eccesso di potere giurisdizionale.

• art. 375, comma 2, c.p.c.

  Indica il rito camerale seguito per la trattazione del ricorso.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Norma processuale richiamata per la fissazione del ricorso in camera di consiglio.

• art. 35 d.lgs. n. 149 del 2022

  Disposizione transitoria richiamata per l'applicazione del rito ratione temporis.

• art. 17, comma 5, statuto del Parco

  Richiamato dal giudice amministrativo per la competenza della direttrice ad adottare la determinazione presupposta.

• art. 97 Cost.

  Evocato come parametro di ragionevolezza e buon andamento nell'esercizio del potere di revisione degli atti.

• art. 96, comma 3, c.p.c.

  Domanda di condanna aggravata respinta per mancanza di mala fede o colpa grave.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Applicato per il raddoppio dell'ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Gli accordi sostitutivi o integrativi ex art. 11 l. 241/1990 possono avere ad oggetto anche la regolazione convenzionale di misure ripristinatorie e dell'importo di una sanzione amministrativa, quando il provvedimento finale richiami espressamente l'accordo e ne recepisca il contenuto.
• Le controversie sulla formazione, validità, esecuzione e revoca di tali accordi appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche se l'accordo incide indirettamente su una ordinanza sanzionatoria presupposta.
• Non integra eccesso di potere giurisdizionale la decisione del giudice amministrativo che interpreti l'accordo e ne verifichi la sopravvenuta caducazione o la legittimità del provvedimento di revoca, purché non si sostituisca all'amministrazione nell'esercizio del merito amministrativo.
• La posizione di chi contesta un'ordinanza-ingiunzione per sanzione amministrativa resta devoluta al giudice ordinario; tuttavia, quando la censura investe un distinto atto autoritativo concernente un accordo amministrativo presupposto, la verifica del giudice amministrativo può estendersi agli effetti di tale accordo sul provvedimento richiamato.
• Il sindacato della Corte di cassazione sui motivi inerenti alla giurisdizione non può essere utilizzato per riesaminare il merito della valutazione compiuta dal Consiglio di Stato sulla legittimità dell'atto o sull'interpretazione del contenuto dell'accordo.

Come è indicizzato