Sentenza n. 2838/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società appellante, esercente un collegamento marittimo quotidiano tra Messina e Salerno con navi traghetto di stazza superiore a 2.000 GT, ha contestato il diniego ministeriale alla richiesta di utilizzare il pilotaggio obbligatorio in modalità VHF, anziché con presenza fisica del pilota a bordo. Ha dedotto: violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 per mancata comunicazione dei motivi ostativi; difetto di motivazione e di istruttoria; violazione dell’art. 14, comma 1-bis, della l. n. 84/1994 e della circolare MIT del 12 gennaio 2017 per mancata acquisizione di una preventiva intesa dell’Autorità di Sistema Portuale; violazione della circolare MIT del 19 gennaio 2017, che indicava i parametri tecnici relativi alle caratteristiche della nave, all’esperienza dei comandanti e alle condizioni del porto; irragionevolezza della valutazione negativa, poiché l’Amministrazione avrebbe valorizzato l’assenza di una idonea Torre Piloti senza considerare adeguatamente la manovrabilità delle navi, l’elevata esperienza dei comandanti, la frequenza dei transiti e la possibilità di adottare soluzioni tecnologiche alternative. È stata inoltre dedotta la violazione dei principi di correttezza, buon andamento, concorrenza e libera prestazione dei servizi, nonché degli artt. 106 e 107 TFUE e del regolamento (UE) 2017/352, sostenendo che il diniego avrebbe mantenuto tariffe più onerose per prestazioni sostanzialmente equivalenti e avrebbe prodotto una discriminazione concorrenziale.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il diniego quale esito di una valutazione di discrezionalità tecnica adeguatamente istruita e coerente con le esigenze primarie di sicurezza della navigazione. La verificazione disposta in appello ha accertato che le caratteristiche morfologiche, infrastrutturali, meteomarine e operative del porto di Salerno — tra cui venti e moto ondoso rilevanti, traffico eterogeneo e intenso, presenza di naviglio minore non cooperante e assenza di strutture idonee a garantire al pilota una visibilità diretta, completa e continuativa — rendono non superabili, allo stato, gli ostacoli all’espletamento del pilotaggio esclusivamente via VHF. Le caratteristiche positive delle navi e l’esperienza dei comandanti sono state considerate condizioni necessarie ma non sufficienti, dovendo prevalere la sicurezza portuale e la tutela della vita umana in mare. Il confronto con altri porti è stato ritenuto non pertinente, per la necessaria valutazione delle specificità locali. La censura relativa all’art. 10-bis della l. n. 241/1990 è stata respinta perché la norma non opera in modo formalistico e la sua violazione non determina automaticamente l’illegittimità dell’atto quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso e la legittimità sostanziale del provvedimento è comprovata. È stata respinta anche la censura sulla mancata preventiva intesa con l’Autorità di Sistema Portuale: il procedimento aveva coinvolto l’Autorità e, comunque, l’art. 17-bis della l. n. 241/1990 comportava la formazione del silenzio-assenso decorso il termine di trenta giorni dalla richiesta del parere, trasmessa il 27 marzo 2018, senza comunicazione di dissenso entro la relazione del 25 maggio 2018. È stata esclusa infine la violazione del diritto dell’Unione e dell’art. 106 TFUE, poiché la differenza tariffaria era giustificata dalla diversità delle prestazioni e dalle diverse esigenze di sicurezza connesse al pilotaggio tradizionale e a quello VHF. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina automaticamente l’illegittimità del provvedimento finale; occorre verificare l’effettivo pregiudizio arrecato al privato e se il contenuto dell’atto avrebbe potuto essere diverso. La violazione formale non incide sull’atto quando ne sia accertata la piena legittimità sostanziale.

• art. 17-bis l. 241/1990

  nei casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche … Decorsi i termini di cui al comma 1 [30 giorni] senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito

  Il silenzio-assenso endoprocedimentale si forma decorso il termine di trenta giorni dalla richiesta di assenso, concerto o nulla osta, in assenza di una comunicazione contraria.

• art. 14, comma 1-bis, l. 84/1994

  La censura relativa alla necessità di una preventiva intesa tra Autorità marittima e Autorità di Sistema Portuale è stata respinta, anche in ragione del coinvolgimento dell’Autorità e della formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17-bis della l. n. 241/1990.

• art. 92 cod. nav.

  Il pilotaggio consiste nell’assistenza prestata da un esperto dei luoghi al comandante della nave nella determinazione della rotta e delle manovre nelle acque portuali.

• artt. 127 e seguenti reg. cod. nav.

  La disciplina regolamentare contempla il pilotaggio ordinariamente svolto mediante salita del pilota a bordo della nave.

• d.M. 2 settembre 1996

  Nel porto di Salerno consente il pilotaggio in modalità VHF per le navi fino a 2.000 tonnellate di stazza lorda; l’estensione oltre tale limite richiede una valutazione delle condizioni tecniche e di sicurezza.

• circolare MIT 12 gennaio 2017, n. 1138

  Individua le modalità istruttorie per l’esame delle istanze volte all’ampliamento del servizio di pilotaggio in modalità VHF.

• circolare MIT 19 gennaio 2017, n. 1862

  Indica i parametri tecnici da valutare, relativi alle caratteristiche della nave, all’esperienza dei comandanti e alle condizioni di visibilità, meteorologiche, meteomarine e di traffico del porto.

• art. 106 TFUE

  Non è stato ritenuto violato, poiché la differenza tariffaria tra pilotaggio tradizionale e pilotaggio VHF è giustificata dalla diversità delle prestazioni e dalle esigenze di sicurezza accertate.

• regolamento (UE) 2017/352

  L’invocazione del regolamento non supera la necessità di verificare, in concreto e con riferimento alle specificità del singolo porto, la compatibilità del pilotaggio VHF con la sicurezza della navigazione.

Massime di principio

• Nel valutare la richiesta di estensione del pilotaggio portuale in modalità VHF, l’amministrazione deve considerare non solo le caratteristiche tecniche delle navi e l’esperienza dei comandanti, ma anche le condizioni morfologiche, infrastrutturali, meteomarine, operative e di traffico dello specifico porto; le prime possono costituire condizioni necessarie ma non sono sufficienti se il contesto portuale non consente un livello di sicurezza equivalente al pilotaggio con presenza fisica a bordo.
• La valutazione amministrativa sulla compatibilità del pilotaggio VHF con la sicurezza della navigazione costituisce esercizio di discrezionalità tecnica ed è legittima quando si fonda su un’istruttoria approfondita, su dati tecnici verificabili e su una motivazione coerente con le caratteristiche concrete del porto; il giudice può recepire le conclusioni di una verificazione particolarmente accurata quando non emergano ragioni per discostarsene.
• Il confronto con l’autorizzazione del pilotaggio VHF in altri porti non impone una soluzione identica, poiché la sicurezza della navigazione richiede una valutazione necessariamente riferita alle specificità morfologiche, infrastrutturali, meteomarine e operative del singolo scalo.
• La violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 non comporta automaticamente l’annullamento del provvedimento finale: occorre accertare l’effettivo pregiudizio subito dal privato e verificare se, alla luce della legittimità sostanziale dell’azione amministrativa, il contenuto dell’atto avrebbe potuto essere diverso.
• Quando un procedimento richiede l’assenso, il concerto o il nulla osta di un’altra amministrazione e questa non si pronuncia entro il termine previsto dall’art. 17-bis della l. n. 241/1990, l’assenso si intende acquisito, salvo le condizioni e le esclusioni previste dalla stessa disciplina; il termine decorre dalla richiesta validamente trasmessa.

Come è indicizzato