Sentenza n. 4835/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la sanzione pecuniaria irrogata ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 per la mancata ottemperanza a un'ordinanza di demolizione relativa a box e tralicci destinati alla radiodiffusione. L'appellante ha dedotto, anzitutto, il difetto di legittimazione passiva, sostenendo di non essere proprietaria dei manufatti né responsabile della loro realizzazione e di non poter materialmente procedere alla demolizione di beni altrui. Ha inoltre contestato l'applicabilità della disciplina edilizia, invocando la disciplina speciale del d.lgs. n. 259/2003 sugli impianti di comunicazione elettronica, la vetustà delle opere e la loro realizzazione anteriore al d.P.R. n. 380/2001. Sono stati dedotti difetto di istruttoria e di motivazione, mancata distinzione tra le posizioni dei diversi destinatari dell'ordine demolitorio, travisamento dei fatti e richiamo non dimostrato a profili ambientali. La società ha contestato anche la quantificazione della sanzione nella misura massima e la sua applicazione solidale e indistinta, invocando proporzionalità, ragionevolezza e graduazione in relazione alle singole posizioni. Ha infine lamentato la violazione dell'affidamento, della buona fede, delle garanzie partecipative e del giusto procedimento, nonché la mancata ponderazione degli interessi connessi alla radiodiffusione, alla libertà di manifestazione del pensiero e alla libertà d'impresa. Il Consiglio di Stato ha rilevato che molte censure riguardavano in realtà l'originaria ordinanza di demolizione, già divenuta definitiva a seguito di una precedente sentenza del Consiglio di Stato.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto ormai preclusa la contestazione dell'abusività delle opere, dell'assenza dei titoli edilizi e degli atti di assenso paesaggistici e degli altri vincoli, nonché dell'individuazione dei destinatari dell'ordine demolitorio, poiché tali profili erano stati definitivamente accertati nella precedente sentenza relativa all'ordinanza di demolizione. È stata esclusa anche l'efficacia sanante o sostitutiva della disciplina speciale sulle comunicazioni elettroniche: il procedimento unico previsto dal d.lgs. n. 259/2003 ha finalità di semplificazione e fa confluire gli atti di assenso necessari, ma non elimina la necessità delle autorizzazioni edilizie e paesaggistiche; inoltre, la disciplina semplificata per modifiche di impianti presuppone impianti già muniti di titolo abilitativo. Quanto alla legittimazione passiva, il Collegio ha affermato che la sanzione può colpire anche il mero utilizzatore stabile dell'opera abusiva, quando tragga da essa un vantaggio diretto e attuale e contribuisca alla permanenza dell'abuso. Il destinatario dell'ordine demolitorio è inoltre gravato da situazioni passive e obblighi di collaborazione, potendo essere tenuto a promuovere la rimozione dell'abuso anche se non ne è autore o proprietario. La sanzione per inottemperanza è stata qualificata come conseguenza accessoria e consequenziale dell'ordine demolitorio ormai definitivo, con natura afflittiva e dissuasiva. L'illecito omissivo è unitario e riferibile solidalmente a tutti i destinatari dell'ordine, senza obbligo di differenziare l'importo in base ai rispettivi ruoli. Quanto al quantum, il Collegio ha ritenuto legittima l'applicazione della misura massima di 20.000 euro, in ragione della realizzazione delle opere in area sottoposta a plurimi vincoli e della gravità dell'abuso, nonché del regolamento comunale che prevedeva un intervallo da 2.000 a 20.000 euro. La motivazione è stata ritenuta sufficiente, coerente e rispettosa dei criteri di proporzionalità e ragionevolezza; non sono emersi profili di arbitrarietà, illogicità o travisamento idonei a giustificare l'annullamento. Gli interessi costituzionali connessi alla radiodiffusione non impediscono la demolizione di opere abusive, poiché il bilanciamento con il governo del territorio è già stato effettuato dal legislatore mediante la previsione di un potere demolitorio vincolato. Nulla è stato disposto sulle spese, per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La disciplina consente di reprimere l'inottemperanza all'ordine di demolizione e può coinvolgere anche soggetti diversi dal proprietario o dall'autore materiale dell'abuso, purché abbiano un rapporto qualificato con il manufatto e ne traggano un'utilità diretta e attuale.

• art. 3, comma 1, lettera e), d.P.R. 380/2001

  include tra gli interventi di nuova costruzione che necessitano di permesso di costruire l'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione

  La disposizione conferma la necessità del titolo edilizio per le installazioni considerate; il Collegio ha precisato che analogo obbligo sussisteva anche prima della sua entrata in vigore, in base alla disciplina previgente.

• art. 43, commi 4 e 5, d.lgs. 259/2003

  le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria; sono fatte salve le autorizzazioni previste e le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali

  L'assimilazione alle opere di urbanizzazione primaria e la disciplina speciale delle comunicazioni elettroniche non eliminano gli obblighi autorizzatori edilizi e ambientali.

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  procedimento unico di autorizzazione

  Il procedimento unico ha funzione di semplificazione e concentrazione degli atti di assenso, non di eliminazione delle autorizzazioni necessarie, compresa quella paesaggistica quando richiesta.

• art. 46 d.lgs. 259/2003

  modifiche da apportare agli impianti già provvisti di titolo abilitativo

  La disciplina semplificata per le modifiche presuppone la preesistenza di un impianto assistito da titolo abilitativo e non può essere invocata per manufatti originariamente privi di titolo.

• art. 21 l. 241/1990

  Le garanzie e i principi procedimentali invocati dall'appellante non consentono di rimettere in discussione profili già definitivamente accertati con l'ordine demolitorio divenuto inoppugnabile.

• art. 21 Cost.

  La libertà di manifestazione del pensiero, pur rilevante, deve essere bilanciata con gli interessi pubblici connessi al corretto governo del territorio e non impedisce la demolizione di opere abusive.

• art. 41 Cost.

  La libertà d'impresa non prevale sulle conseguenze derivanti dalla permanenza di opere edilizie abusive.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento e la tutela dell'affidamento non impediscono l'applicazione della sanzione conseguente a un ordine demolitorio definitivo.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 può essere irrogata anche a un soggetto che non sia proprietario né autore materiale dell'abuso, quando egli utilizzi stabilmente l'opera abusiva, ne tragga un vantaggio diretto e attuale e contribuisca così alla sua permanenza sul territorio.
• Quando l'ordine di demolizione è divenuto definitivo, nella fase successiva relativa alla sanzione per inottemperanza non possono essere rimesse in discussione l'abusività dell'opera, l'assenza dei titoli abilitativi e l'individuazione dei destinatari dell'ordine, trattandosi di profili coperti dal giudicato o dalla definitività dell'atto presupposto.
• La sanzione per inottemperanza all'ordine di demolizione costituisce conseguenza accessoria e consequenziale dell'ordine ormai definitivo e si riferisce all'illecito omissivo unitario della mancata esecuzione; pertanto, i destinatari dell'ordine possono essere considerati coobbligati solidali senza necessità di graduare l'importo in base al diverso ruolo rivestito nella realizzazione o nell'utilizzazione dell'abuso.
• La disciplina del d.lgs. n. 259/2003 sugli impianti di comunicazione elettronica semplifica e concentra il procedimento autorizzatorio, ma non elimina la necessità dei titoli edilizi e degli atti di assenso paesaggistici o ambientali richiesti; la disciplina semplificata per modifiche di impianti presuppone inoltre che l'impianto originario sia già assistito da titolo abilitativo.
• In presenza di opere abusive realizzate in aree sottoposte a vincoli paesaggistici, ambientali o idrogeologici, la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, può essere applicata nella misura massima prevista dalla legge o dal regolamento, senza margini di graduazione fondati sulle singole posizioni soggettive quando l'illecito omissivo e i destinatari siano già stati definitivamente individuati.
• Gli interessi costituzionali connessi alla radiodiffusione e alla libertà d'impresa non impediscono l'adozione delle conseguenze ripristinatorie e sanzionatorie previste per opere abusive, poiché il bilanciamento con l'interesse al corretto governo del territorio è effettuato dal legislatore attraverso la disciplina vincolata della demolizione.

Come è indicizzato