Sentenza n. 618/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento di decadenza dalla concessione e gli atti presupposti, chiedendo altresì l'accertamento della nullità o, in subordine, l'annullamento dell'art. 9, punto 1, del contratto, che prevedeva la decadenza ipso iure in caso di mancato completamento dei lavori entro il termine prorogato, e dell'art. 24, relativo al deferimento delle controversie al competente giudice del Foro di Bari. Quanto alla clausola decadenziale, la ricorrente ha dedotto il contrasto con l'art. 2965 c.c., con i principi di solidarietà, correttezza e buona fede di cui all'art. 2 Cost. e all'art. 1175 c.c., nonché con i principi di proporzionalità e buon andamento dell'azione amministrativa. Ha sostenuto che la clausola, unilateralmente predisposta dall'amministrazione, determinasse un'automatica decadenza senza consentire la valutazione delle circostanze concrete, dell'imputabilità del ritardo e del bilanciamento tra interesse pubblico e privato, richiamando la complessità dei lavori, i ritardi nel rilascio delle autorizzazioni e l'emergenza da Covid-19. Quanto alla clausola sulla competenza territoriale, ha dedotto la nullità o annullabilità per violazione delle regole sulla giurisdizione amministrativa nelle controversie relative ai rapporti concessori. Le amministrazioni hanno eccepito la tardività dell'impugnazione delle clausole, già contenute nell'avviso di gara e nel contratto, nonché l'acquiescenza della società, contestando comunque la fondatezza delle censure.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso, ritenendo di poter prescindere dall'eccezione di tardività poiché le censure erano infondate nel merito. La clausola di decadenza era già prevista dall'art. 7, comma 4, dell'avviso di gara del 2016 e doveva quindi ritenersi conosciuta e accettata dalla società al momento della partecipazione alla procedura. La medesima disciplina prevedeva l'accettazione dell'immobile nello stato di fatto e di diritto esistente e l'assunzione di ogni alea economica e finanziaria relativa agli interventi. La previsione non è stata ritenuta irragionevole o eccessivamente gravosa, poiché la concessione era una concessione di scopo, subordinata alla riqualificazione dell'immobile entro tre anni, con possibilità di proroga per ulteriori due anni, proroga effettivamente concessa e utilizzata. Decorso anche il termine prorogato senza che i lavori fossero iniziati, l'amministrazione ha legittimamente rilevato il mancato raggiungimento dello scopo della concessione e la violazione delle relative condizioni. Non è stata dimostrata l'estraneità della concessionaria alle cause del ritardo: essa non aveva attivato i rimedi disponibili contro eventuali ritardi delle amministrazioni e il progetto non aveva ottenuto il nulla-osta dei Vigili del Fuoco, senza che il relativo diniego fosse stato impugnato. Non era necessaria un'ulteriore comparazione degli interessi, poiché la decadenza sanzionatoria era stata predeterminata proprio per il mancato raggiungimento dello scopo entro il termine, con valutazione già incorporata della lesione dell'interesse pubblico al recupero del bene. La clausola sull'individuazione del Foro di Bari è stata interpretata come riferita esclusivamente alle controversie soggette alla giurisdizione ordinaria, in quanto diretta a regolare la competenza territoriale e non la giurisdizione; essa non incideva quindi sulla giurisdizione amministrativa né aveva concreto rilievo nel giudizio. La società è stata condannata al pagamento di € 3.000,00, oltre accessori, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 7, comma 4, avviso di gara

  concessione dell’immobile nello stato di fatto e di diritto in cui lo stesso si trova; assumendosi ogni alea economica e finanziaria

  La previsione dell'avviso di gara rendeva conoscibile e accettata dalla partecipante la decadenza per mancata ultimazione dei lavori e trasferiva sulla concessionaria l'alea relativa allo stato del bene e alla realizzazione degli interventi.

• art. 9, punto 1, contratto di concessione

  La clausola prevedeva la decadenza dalla concessione in caso di mancato completamento dei lavori entro il termine già prorogato; il giudice l'ha ritenuta legittima e applicabile.

• art. 24 contratto di concessione

  tutte le controversie che potranno emergere in merito alla presente concessione saranno deferite al competente Giudice del Foro di Bari

  La clausola è stata interpretata come riferita alle sole controversie rientranti nella giurisdizione ordinaria e come disposizione sulla competenza territoriale, non sulla giurisdizione.

• art. 2965 c.c.

  La censura di contrasto con il divieto di decadenze convenzionali che rendano eccessivamente difficile l'esercizio del diritto è stata ritenuta infondata alla luce della natura della concessione e del termine complessivo di cinque anni.

• art. 2 Cost.

  Il richiamo ai principi di solidarietà, correttezza e buona fede non impedisce l'applicazione della decadenza quando il termine e le conseguenze del suo mancato rispetto siano stati previamente determinati e accettati.

• art. 1175 c.c.

  Il principio di correttezza non esclude la decadenza prevista dal rapporto concessorio quando il mancato raggiungimento dello scopo sia riconducibile, almeno in parte, alla condotta del concessionario.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La clausola contrattuale sul Foro di Bari non può derogare alle regole di giurisdizione amministrativa sulle controversie relative ai rapporti concessori; nel caso concreto è stata ritenuta riferita soltanto alla competenza del giudice ordinario.

Massime di principio

• Nelle concessioni di scopo, la previsione di un termine per la realizzazione degli interventi e della decadenza per il mancato raggiungimento dello scopo entro il termine, anche prorogato, è legittima quando sia stata previamente inserita nella lex specialis e nel rapporto concessorio e il termine complessivo risulti congruo rispetto agli obblighi assunti.
• La partecipazione alla procedura di gara e l'accettazione del bene nello stato di fatto e di diritto in cui si trova, con assunzione dell'alea economica e finanziaria degli interventi, impediscono al concessionario di contestare successivamente come imprevedibili o irragionevoli le difficoltà connesse alla riqualificazione, salvo la prova di circostanze non imputabili e giuridicamente rilevanti.
• Quando la decadenza sia predeterminata quale conseguenza del mancato raggiungimento dello scopo essenziale della concessione entro il termine stabilito, l'amministrazione non deve effettuare un'ulteriore comparazione degli interessi, poiché la valutazione della lesione dell'interesse pubblico è già incorporata nella disciplina del rapporto.
• Il concessionario che invochi ritardi o ostacoli imputabili ad altre amministrazioni deve dimostrare di essersi tempestivamente attivato con i rimedi disponibili e di avere diligentemente perseguito il rilascio dei titoli necessari; la mancata impugnazione del diniego autorizzativo può rilevare ai fini dell'imputabilità del mancato avvio dei lavori.
• Una clausola contrattuale che individui il Foro competente deve essere interpretata, ove compatibile con il sistema, come riferita alle controversie devolute alla giurisdizione ordinaria e non può derogare alle regole legali sulla giurisdizione amministrativa.

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