Sentenza n. 1012/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente, riassumendo il giudizio dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, ha chiesto l’accertamento della violazione, da parte delle amministrazioni resistenti, delle decisioni di esecuzione della Commissione europea del 23 luglio 2014 e del 18 maggio 2015 e delle ulteriori disposizioni europee e nazionali in materia fitosanitaria, nonché il risarcimento dei danni subiti dal proprio oliveto sito nell’agro di Brindisi. Ha sostenuto che la Repubblica italiana, il Ministero competente e la Regione Puglia avrebbero omesso o ritardato l’adozione di misure efficaci, consentendo la diffusione della Xylella e la perdita degli alberi di olivo. Il danno è stato quantificato in euro 18.426,30, con richiesta di accertamento anche mediante CTU. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, tardività, inammissibilità, prescrizione, difetto di legittimazione passiva e infondatezza nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso ritenendo di poter prescindere, per economia processuale, dall’esame delle eccezioni di rito, stante la manifesta infondatezza delle domande nel merito. Il Collegio ha ricostruito l’attività svolta dalle amministrazioni dal primo rinvenimento della Xylella nel 2013: notificazione dell’emergenza, adozione di misure regionali, monitoraggi, delimitazione delle aree infette, attività di ricerca, informazione, eradicazione nei focolai puntiformi e successiva rimodulazione della strategia verso il contenimento, in ragione dell’estensione del contagio e dell’impossibilità di una generalizzata eradicazione. Ha escluso che fosse stata dimostrata un’inerzia, un ritardo colpevole o una palese illegittimità e irragionevolezza nell’esercizio della discrezionalità amministrativa. La valutazione dell’azione amministrativa doveva essere compiuta ex ante, sulla base delle conoscenze disponibili tra il 2013 e il 2015, e non ex post alla luce delle conoscenze scientifiche maturate successivamente. La diffusione del batterio non è stata ritenuta, di per sé, prova della violazione degli obblighi europei né del nesso causale tra condotta amministrativa e danno. Il ricorrente, inoltre, non aveva dimostrato di avere assunto iniziative personali per sollecitare le autorità o di avere chiesto l’eradicazione delle piante presenti sui propri terreni, in violazione dei doveri di vigilanza, diligenza e custodia gravanti sul proprietario. La domanda risarcitoria è stata comunque ritenuta carente quanto alla prova della condotta illegittima, della colpa dell’amministrazione, del nesso causale e dell’effettiva riconducibilità del danno alle condotte contestate. Il TAR ha escluso che la CTU potesse supplire all’assenza della prova dei fatti costitutivi della responsabilità, poiché essa costituisce ausilio tecnico e non mezzo di prova. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 3 Direttiva 2000/29/CE

  divieto di introduzione e diffusione degli organismi nocivi da quarantena

  La disposizione costituisce il quadro europeo di prevenzione della diffusione degli organismi nocivi, tra cui la Xylella.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto [...] la presenza [...] di organismi nocivi [...] Esso adotta tutte le misure necessarie per l’eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione.

  L’obbligo degli Stati membri consiste nell’adottare misure necessarie di eradicazione oppure, quando questa non sia possibile, di contenimento, secondo una valutazione condizionata dalle circostanze concrete e dalle conoscenze disponibili.

• d.lgs. 214/2005

  La normativa nazionale ha recepito la Direttiva 2000/29/CE e disciplinato struttura e funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione 2014/497/UE

  È stata recepita, insieme alle misure nazionali, nella strategia di contrasto alla Xylella adottata nel 2014.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  La decisione distingue, in presenza di una diffusione ormai ampia e non più eradicabile, tra misure di eradicazione e misure di contenimento; la sola diffusione del batterio non dimostra la violazione degli obblighi specifici in essa previsti.

• art. 97 Cost.

  La colpa dell’amministrazione-apparato deve essere valutata alla luce dei canoni di imparzialità e buon andamento.

• art. 2697 c.c.

  Nell’azione risarcitoria grava sul ricorrente l’onere di provare tutti i presupposti della responsabilità, inclusi condotta illecita, colpa, danno e nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  L’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo è retta dall’onere della prova e non dal principio dispositivo con metodo acquisitivo proprio del processo impugnatorio.

• art. 5 c.p.

  Quando la regola di azione è ambigua o lascia all’amministrazione un elevato margine discrezionale, l’errore è scusabile salvo esercizio del potere in palese violazione di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il fondamento dell’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi della parte.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento.

Massime di principio

• Nelle controversie risarcitorie relative all’esercizio di poteri amministrativi discrezionali in materia emergenziale, la legittimità e la colpevolezza della condotta devono essere valutate ex ante, in rapporto alle conoscenze tecnico-scientifiche e alle concrete circostanze disponibili al momento dell’azione amministrativa, non alla luce delle conoscenze maturate successivamente.
• La mera diffusione di un organismo nocivo non dimostra, da sola, né la violazione degli obblighi europei di prevenzione e contenimento né il nesso causale tra condotta dell’amministrazione e danno subito dal privato; tali elementi devono essere provati in concreto.
• Quando la normativa attribuisce all’amministrazione un elevato margine di discrezionalità nella scelta tra eradicazione e contenimento di un’emergenza fitosanitaria, la colpa dell’amministrazione non può essere desunta dalla sola adozione di una strategia rivelatasi inefficace, ma richiede la prova di un esercizio del potere in palese contrasto con imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.
• L’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo è soggetta all’ordinario onere della prova: il ricorrente deve dimostrare condotta illegittima, colpa dell’amministrazione, danno effettivo e nesso causale. La consulenza tecnica d’ufficio non può supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della responsabilità, poiché costituisce un ausilio tecnico per fatti già allegati e dimostrati.
• Nel valutare la responsabilità pubblica per la diffusione di un’emergenza fitosanitaria, assumono rilievo anche i doveri di vigilanza, diligenza e custodia gravanti sul proprietario dei beni colpiti, il quale deve dimostrare, ove rilevante, di avere assunto iniziative per segnalare l’emergenza o sollecitare l’adozione delle misure necessarie.
• È conforme al principio di proporzionalità non imporre nell’immediatezza la misura più incisiva dell’eradicazione generalizzata quando, per l’estensione del contagio e le condizioni concrete, essa non sia tecnicamente praticabile o risulti eccessivamente gravosa rispetto agli obiettivi perseguiti.

Come è indicizzato