Sentenza n. 5045/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa aveva fornito al Comune un servizio di consultazione dell’inventory hardware e software per l’annualità 2021. Ritenendo che il servizio fosse stato utilizzato anche negli anni successivi senza pagamento, aveva presentato un’istanza di accesso, qualificata sia come difensiva sia come civica, per acquisire atti e patrimonio informativo digitale relativi all’utilizzo del sistema negli anni 2022-2025, inclusi log, report, basi dati e configurazioni, nonché per verificare in contraddittorio l’impiego del software. Il silenzio dell’amministrazione era stato impugnato davanti al TAR. L’impresa ha appellato la sentenza di rigetto deducendo: violazione degli artt. 22 l. 241/1990 e 5 d.lgs. 33/2013, poiché l’istanza avrebbe riguardato anche elementi informatici qualificabili come documenti; ulteriore violazione delle medesime disposizioni e difetto di istruttoria, per avere il TAR ridotto erroneamente l’oggetto della richiesta; violazione degli artt. 64 e 115 c.p.a., per non avere valorizzato le comunicazioni relative alla formazione di un dipendente comunale e alle richieste tecniche sui server, né la mancata contestazione delle stesse; infine, ingiustizia della condanna alle spese. Il Comune ha contestato, tra l’altro, l’ammissibilità dell’appello con riferimento a una nota successiva, ritenuta non tempestivamente impugnata e meramente confermativa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello, prescindendo dall’eccezione di inammissibilità del Comune. I primi tre motivi sono stati esaminati congiuntamente e respinti. La documentazione prodotta dall’impresa non dimostrava, neppure in via indiziaria, l’esistenza e la disponibilità presso il Comune dei documenti informatici richiesti: la formazione del dipendente nel 2022 poteva ricondursi al contratto originario e risultava neutra rispetto alla prosecuzione del rapporto; la successiva e-mail conteneva soltanto una richiesta finalizzata alla formulazione di una proposta, senza riferimenti all’esecuzione di un rapporto in corso. Non potevano trarsi elementi favorevoli dalla condotta dell’amministrazione, che aveva sempre negato la prosecuzione del contratto, l’utilizzo del servizio dopo il periodo pattuito e l’esistenza della documentazione richiesta. Inoltre, la domanda era stata formulata in termini generici e indeterminati, diretta indistintamente al patrimonio informativo digitale e alla verifica in contraddittorio dell’utilizzo del software, senza individuare specifici documenti ostensibili. Il giudice ha ribadito che l’esistenza e la disponibilità della documentazione costituiscono fatto costitutivo della pretesa di accesso e devono essere provate dall’istante, anche mediante presunzioni o indizi, ma non attraverso mere supposizioni; in mancanza, non può essere ordinato all’amministrazione di esibire documenti non individuati o non dimostrati come esistenti. Il principio vale sia per l’accesso difensivo sia per l’accesso civico quando quest’ultimo abbia ad oggetto documenti. È stato respinto anche il motivo sulle spese: la soccombenza del Comune sulle eccezioni processuali non integra soccombenza reciproca, che presuppone domande contrapposte o accoglimento parziale dell’unica domanda. Le spese del grado sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in euro 3.000, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 22 l. 241/1990

  Il diritto di accesso documentale presuppone l’individuazione di documenti esistenti e nella disponibilità dell’amministrazione; l’istante deve dimostrare tale presupposto, anche indiziariamente, ma non mediante mere supposizioni.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  Anche l’accesso civico generalizzato, quando abbia ad oggetto documenti, presuppone l’esistenza e la disponibilità della documentazione richiesta e non può tradursi in una richiesta generica o esplorativa.

• art. 31 c.p.a.

  Richiamato quale base processuale dell’impugnazione del silenzio sull’istanza di accesso.

• art. 116 c.p.a.

  Richiamato quale rito per la tutela giurisdizionale del diritto di accesso.

• art. 117 c.p.a.

  Richiamato nel ricorso originario in relazione alla tutela contro il silenzio dell’amministrazione.

• art. 64 c.p.a.

  Invocato dall’appellante in relazione alla valutazione delle prove; il Consiglio di Stato ha ritenuto non dimostrata l’esistenza e disponibilità dei documenti richiesti.

• art. 115 c.p.a.

  Invocato dall’appellante in relazione alla mancata contestazione delle comunicazioni prodotte; tale rilievo non ha superato l’assenza di prova dell’esistenza della documentazione ostensibile.

Massime di principio

• L’esistenza e la disponibilità presso l’amministrazione dei documenti richiesti costituiscono fatto costitutivo del diritto di accesso e devono essere dimostrate dall’istante, anche mediante presunzioni o elementi indiziari, ma non attraverso mere supposizioni.
• Il giudice non può ordinare l’ostensione di documenti quando l’istante non abbia fornito prova della loro effettiva esistenza e disponibilità presso l’amministrazione, poiché un simile ordine sarebbe ineseguibile.
• L’istanza di accesso, anche quando riguardi log, basi dati, report o configurazioni informatiche, deve individuare documenti specifici o comunque determinabili; una richiesta generica rivolta all’intero patrimonio informativo digitale o alla verifica esplorativa dell’utilizzo di un sistema non è idonea a fondare il diritto di accesso.
• Il requisito della prova dell’esistenza e disponibilità della documentazione opera sia per l’accesso difensivo sia per l’accesso civico generalizzato quando quest’ultimo abbia ad oggetto documenti.
• La soccombenza dell’amministrazione su eccezioni processuali non determina soccombenza reciproca ai fini delle spese, in assenza di domande contrapposte o di accoglimento parziale della domanda principale.

Come è indicizzato