Sentenza n. 5218/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR Veneto deducendo cinque motivi. Con il primo lamentava omessa pronuncia, difetto di motivazione e travisata interpretazione delle norme tecniche del PAT, sostenendo che l'eliminazione del divieto generalizzato di applicazione del Piano Casa nella zona A1 imponesse al Comune una valutazione concreta dell'intervento. Con il secondo deduceva l'errata interpretazione dell'art. 9 della l.r. Veneto n. 14/2009 e degli artt. 21.4, 28.1 e 43.8 delle NTA del PAT, sostenendo che tali disposizioni contenessero vincoli conformativi e non divieti assoluti, sicché l'intervento avrebbe dovuto essere valutato caso per caso e gli eventuali limiti volumetrici avrebbero potuto essere derogati dal Piano Casa. Con il terzo denunciava omessa pronuncia, illogicità e contraddittorietà, violazione della buona fede, del legittimo affidamento e dell'art. 10-bis l. 241/1990, poiché il Comune aveva dapprima comunicato motivi ostativi fondati sull'art. 43.8 del PAT adottato e, dopo la modifica della disposizione, aveva formulato ulteriori motivi ostativi. Con il quarto censurava l'interpretazione dei rapporti tra PAT e PRG, sostenendo che il PRG, divenuto transitoriamente PI, non fosse incompatibile con il PAT e consentisse l'intervento. Con il quinto contestava la dichiarazione di improcedibilità della pratica di autorizzazione paesaggistica, deducendo l'autonomia dei relativi procedimenti e la violazione dell'art. 146 d.lgs. 42/2004.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto decisivo che il diniego comunale fosse fondato su una pluralità di ragioni autonome, tra cui l'incompatibilità dell'intervento con gli artt. 21.4 e 28.1 delle NTA del PAT; pertanto, anche l'eventuale illegittimità di una singola motivazione, riferita all'art. 43.8, non avrebbe determinato l'illegittimità dell'atto. Il PAT, pur avendo contenuto strategico e strutturale e non essendo direttamente conformativo della proprietà, vincola il successivo PI; il PRG vigente diviene PI soltanto per le parti compatibili con il PAT. Di conseguenza, le previsioni del PAT incompatibili con l'intervento prevalgono sulle disposizioni del precedente PRG e non possono essere neutralizzate invocando il Piano Casa. Il rinvio del PAT al PI per l'individuazione degli edifici ampliabili è stato interpretato come rinvio ai futuri strumenti operativi, chiamati a effettuare il bilanciamento tra tutela e possibilità di ampliamento, non come rinvio al PRG transitoriamente operante quale PI. È stata esclusa la violazione della buona fede, della collaborazione e dell'affidamento: prima dell'adozione di un provvedimento favorevole non si forma un affidamento legittimo sulla conclusione positiva del procedimento e l'amministrazione può individuare ulteriori motivi ostativi nel corso dell'istruttoria, purché siano rispettate le garanzie partecipative, che nel caso concreto risultavano assicurate. Quanto all'autorizzazione paesaggistica, il Collegio ha riconosciuto che essa e il permesso di costruire sono atti distinti e che l'autorizzazione paesaggistica costituisce presupposto di efficacia, non di legittimità, del permesso di costruire. Tuttavia, il rigetto del permesso di costruire fa venir meno l'interesse concreto al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, sicché la censura contro l'improcedibilità della relativa pratica è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse. Le spese sono state poste a carico dell'appellante nei confronti del Comune, liquidate in 5.000 euro oltre accessori, e compensate nei confronti del Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 48, comma 5-bis, l.r. Veneto n. 11/2004

  A seguito dell’approvazione del primo piano di assetto del territorio (PAT), il piano regolatore generale vigente, per le sole parti compatibili con il PAT, diventa il piano degli interventi.

  Il PRG vigente assume il valore di PI soltanto nelle parti compatibili con il PAT; le previsioni del PAT incompatibili con interventi prima consentiti dal PRG prevalgono e rendono tali interventi non ammissibili.

• art. 17 l.r. Veneto n. 11/2004

  Il PI è strumento attuativo del PAT e non può discostarsi dalle previsioni generali e strutturali del PAT.

• art. 12, comma 3, l.r. Veneto n. 11/2004

  Il piano degli interventi (PI) è lo strumento urbanistico che, in coerenza e in attuazione del PAT, individua e disciplina gli interventi di tutela e valorizzazione, di organizzazione e di trasformazione del territorio.

  Il PI deve operare in coerenza e attuazione del PAT e non può introdurre previsioni insediative incompatibili con la pianificazione generale.

• art. 9 l.r. Veneto n. 14/2009

  La disciplina derogatoria del Piano Casa non consente di superare i vincoli urbanistici del PAT incompatibili con l'intervento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione di ulteriori motivi ostativi nel corso del procedimento non è di per sé illegittima se il privato ha avuto la possibilità di partecipare e presentare osservazioni.

• art. 1 l. 241/1990

  Il richiamo ai principi di economicità ed efficienza può giustificare il coordinamento procedimentale, ma non elimina la necessità di rispettare i vincoli urbanistici applicabili.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio.

  L'autorizzazione paesaggistica è autonoma rispetto al permesso di costruire e ne costituisce presupposto di efficacia, non di legittimità; nondimeno, una volta respinto il permesso di costruire, viene meno l'interesse concreto al suo rilascio.

• art. 112 c.p.c.

  Le censure di omessa pronuncia sono state disattese in quanto il rigetto dell'appello è stato fondato su ragioni autonome e decisive.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo è sorretto da una pluralità di motivazioni autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, l'annullamento è possibile soltanto se risultano illegittime tutte le ragioni giustificatrici; è sufficiente la legittimità di una sola di esse per sostenere il provvedimento.
• Nel sistema urbanistico veneto, il PAT, pur avendo natura strategica e strutturale e non essendo direttamente conformativo della proprietà, vincola il PI, che deve attuarne le previsioni senza introdurre discipline incompatibili.
• Dopo l'approvazione del PAT, il PRG vigente assume valore di PI esclusivamente per le parti compatibili con il PAT; pertanto, quando il PAT non consente un intervento ammesso dal precedente PRG, l'intervento deve considerarsi vietato.
• Il rinvio contenuto nel PAT al PI per individuare gli edifici ampliabili o le modifiche di sagoma non equivale a un rinvio al PRG transitoriamente divenuto PI, ma demanda ai futuri strumenti operativi una valutazione coerente con le esigenze di tutela stabilite dal PAT.
• Prima dell'adozione di un provvedimento favorevole non si forma, di regola, un legittimo affidamento sulla conclusione positiva del procedimento; l'amministrazione può quindi individuare ulteriori motivi ostativi durante l'istruttoria, purché garantisca al privato un'effettiva partecipazione procedimentale.
• L'autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire sono atti distinti, ma il rigetto del permesso di costruire, impedendo il conseguimento dell'intervento edilizio, fa venir meno l'interesse concreto e attuale al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica richiesta per il medesimo intervento.

Come è indicizzato