Sentenza n. 797/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la conclusione negativa della conferenza di servizi decisoria, fondata sul parere contrario della Soprintendenza e dell'Ufficio comunale di tutela paesaggistica, relativi a un progetto ricadente in zona F2 dello strumento urbanistico, zona RUA del Piano Territoriale Paesistico Cilento Costiero e zona D del Piano del Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano. Ha dedotto, anzitutto, la prevalenza del Piano del Parco sul Piano paesaggistico ai sensi dell'art. 12, comma 7, della legge n. 394 del 1991, anche in ragione della posteriorità del Piano del Parco e dell'art. 3 delle relative NTA; l'inapplicabilità degli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 al piano paesaggistico approvato nel 1997; il carattere non vincolante del parere della Soprintendenza; l'erronea ritenuta violazione dell'art. 14, comma 3, del Piano Paesistico, poiché il progetto avrebbe rispettato l'andamento naturale del terreno senza trasformazioni morfologiche estese e sostanziali; l'omessa valutazione della possibile conformazione del progetto e l'omessa imposizione di prescrizioni secondo il principio del dissenso costruttivo. Ha inoltre dedotto l'illegittimità derivata del parere comunale, la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 per mancata considerazione delle osservazioni, nonché l'illegittimità della determinazione conclusiva della conferenza di servizi per violazione dell'art. 14, comma 5, della legge n. 241 del 1990 e per difetto di motivazione, non essendo state esplicitate le ragioni della prevalenza dei pareri contrari rispetto ai plurimi pareri favorevoli, incluso quello dell'Ente Parco.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato tutti gli atti impugnati. Ha respinto i primi tre motivi nella parte concernente il rapporto tra Piano del Parco e Piano paesaggistico e il carattere del parere della Soprintendenza. Ha affermato che i due strumenti non sono ordinati secondo una gerarchia generale, ma operano secondo un criterio di competenza finalistico: il Piano del Parco tutela i valori strettamente naturalistici, mentre il Piano paesaggistico tutela i valori paesaggistici, identitari e culturali. Di conseguenza, ciascuno strumento prevale nell'ambito dei valori che è diretto a proteggere, senza rilevanza della successione temporale tra i piani. Ha inoltre ritenuto che l'art. 3 delle NTA del Piano del Parco attribuisca prevalenza sostitutiva soltanto alle prescrizioni immediatamente precettive, non agli indirizzi e alle direttive; la disciplina della zona D invocata dalla ricorrente aveva invece natura di indirizzo. Il TAR ha escluso anche che il parere della Soprintendenza potesse essere considerato obbligatorio ma non vincolante ai sensi dell'art. 146, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004, non risultando dimostrati i presupposti dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici alle prescrizioni paesaggistiche e della successiva verifica ministeriale positiva. Ha invece ritenuto fondati i motivi relativi alla compatibilità dell'intervento con l'art. 14, comma 3, del Piano Paesistico. Tale disposizione non vieta in assoluto la nuova edificazione, ma impedisce movimenti di terra che comportino trasformazioni estese e sostanziali della morfologia del terreno. Nel caso concreto, il parcheggio, articolato su più livelli con aree interrate e scoperte, riproduceva il profilo digradante del pendio, conservava sostanzialmente le quote esistenti e utilizzava i movimenti di terra come opere funzionali alla realizzazione dell'intervento, non come trasformazione morfologica autonoma. Il giudice ha inoltre ritenuto illegittima la determinazione conclusiva della conferenza di servizi perché priva di una motivata ponderazione delle diverse posizioni amministrative. L'autorità procedente non può attribuire prevalenza automatica ai pareri contrari in ragione della loro provenienza, ma deve comparare concretamente gli interessi coinvolti e spiegare perché le posizioni prevalenti giustifichino l'esito negativo. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12, commi 1 e 7, legge n. 394/1991

  il piano parco “sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione”

  La disposizione attribuisce al Piano del Parco una funzione di organizzazione e conformazione del territorio e una prevalenza sostitutiva da coordinare, tuttavia, con le competenze proprie del Piano paesaggistico; non determina una prevalenza astratta e generale del Piano del Parco su ogni disciplina paesaggistica.

• art. 135 d.lgs. n. 42/2004

  la pianificazione paesaggistica quale mezzo di ricognizione, gestione e tutela dei valori paesaggistici inerenti al territorio

  Il Piano paesaggistico tutela il paesaggio quale forma esterna del territorio derivante dall'interazione di fattori umani e naturali, con rilievo estetico e identitario.

• art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004

  Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette

  La prevalenza del Piano paesaggistico opera nell'ambito della tutela dei valori paesaggistici e non esclude la competenza del Piano del Parco per i valori strettamente naturalistici.

• art. 146, comma 5, d.lgs. n. 42/2004

  Il parere della Soprintendenza può assumere carattere obbligatorio ma non vincolante solo in presenza dei presupposti normativi, tra cui l'adeguamento degli strumenti urbanistici alle prescrizioni paesaggistiche e la positiva verifica ministeriale richiesta dalla Regione; tali presupposti non sono stati dimostrati.

• art. 14, comma 3, del Piano Territoriale Paesistico del Cilento Costiero

  esecuzione di movimenti di terra che comportino estese e sostanziali trasformazioni della morfologia del terreno

  La disposizione non vieta ogni intervento edificatorio o ogni movimento di terra, ma soltanto le trasformazioni estese e sostanziali della morfologia; è compatibile un'opera che rispetti l'andamento naturale del suolo e conservi sostanzialmente le quote e il profilo del terreno.

• art. 14, comma 5, secondo periodo, legge n. 241/1990

  La determinazione conclusiva della conferenza di servizi deve fondarsi sulle posizioni prevalenti mediante una motivata ponderazione degli interessi e delle posizioni espresse dalle amministrazioni partecipanti.

• art. 10-bis legge n. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per mancata valutazione delle osservazioni, ma la decisione non sviluppa una statuizione autonoma e decisiva su tale specifico profilo.

Massime di principio

• Il rapporto tra Piano del Parco e Piano paesaggistico non è regolato da una prevalenza gerarchica generale né dal criterio temporale, ma da un criterio di competenza finalistico: il Piano del Parco prevale per la tutela dei valori strettamente naturalistici, mentre il Piano paesaggistico prevale per la tutela dei valori paesaggistici, identitari e culturali.
• Le clausole delle NTA del Piano del Parco che prevedono la sostituzione o prevalenza sulle altre pianificazioni operano, secondo il loro contenuto, per le sole prescrizioni immediatamente precettive e non per indirizzi e direttive destinati a essere attuati attraverso altri strumenti di pianificazione.
• Un divieto paesaggistico di movimenti di terra estesi e sostanziali non preclude qualsiasi intervento edilizio o qualsiasi attività di scavo: occorre verificare in concreto se l'opera alteri in modo incompatibile la morfologia del sito oppure se rispetti l'andamento naturale del terreno, conservandone sostanzialmente quote e profilo.
• Nella conferenza di servizi l'autorità procedente deve individuare le posizioni prevalenti mediante una ponderazione concreta degli interessi coinvolti; non è sufficiente attribuire prevalenza automatica a un parere in ragione della sua provenienza istituzionale.
• La determinazione negativa di conclusione della conferenza di servizi è illegittima per difetto di motivazione quando non espone le ragioni per cui le posizioni contrarie prevalgono sui pareri favorevoli e sugli altri interessi amministrativi emersi nel procedimento.

Come è indicizzato