Sentenza n. 1136/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l’accesso, ai sensi degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990, all’offerta tecnica completa, agli allegati tecnici e descrittivi, alle dichiarazioni su subappalti, collaborazioni o accordi tecnici, alla documentazione amministrativa e ai verbali di valutazione tecnica relativi all’offerta presentata da un’impresa concorrente in due lotti della gara. Ha dedotto violazione degli artt. 22 e 24 della legge n. 241/1990, degli artt. 24 e 113 Cost., dell’art. 24, comma 6, lett. d), della legge n. 241/1990, dell’art. 50, comma 5, lett. a), del d.lgs. n. 50/2016, degli artt. 101 e 102 TFUE e degli artt. 21 e 97 Cost., nonché difetto di istruttoria, carenza e contraddittorietà della motivazione, manifesta illogicità e lesione del diritto di difesa. L’accesso era giustificato dall’intenzione di tutelare in giudizio i propri diritti sulla piattaforma software di telemonitoraggio e di verificare se l’impresa concorrente avesse utilizzato la tecnologia senza dichiararne la titolarità e la disponibilità in subappalto. La ricorrente ha contestato che l’amministrazione non avesse valutato comparativamente il proprio interesse difensivo e l’eventuale riservatezza dell’impresa controinteressata, prospettando anche la possibilità di un accesso parziale mediante oscuramento. Aria S.p.A. e l’impresa controinteressata hanno eccepito l’irricevibilità o l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di precedenti atti di diniego o di accesso parziale, per reiterazione della richiesta e per mancata notifica a tutti i componenti del raggruppamento temporaneo. Nel merito hanno sostenuto l’estraneità della ricorrente alla procedura di gara. Il giudice ha inoltre esaminato il contenuto dell’accordo tra le imprese, qualificandolo come preliminare di subappalto destinato alla fase esecutiva, e la natura di accordo quadro della gara.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni processuali. La mancata notifica del ricorso a tutti i componenti del raggruppamento non determina l’inammissibilità, essendo sufficiente la notifica ad almeno uno dei controinteressati individuabili in relazione al possibile pregiudizio alla riservatezza; nel caso concreto la controversia privatistica riguardava esclusivamente l’impresa con cui la ricorrente aveva stipulato l’accordo. È stata inoltre esclusa la tardività o l’inammissibilità derivante dalla reiterazione di precedenti istanze: la nota del 29 ottobre 2025 consisteva in un mero invito a consultare il sito istituzionale e non era dimostrato che l’atto impugnato fosse meramente confermativo. La nuova risposta conteneva quattro autonome ragioni di merito ed era quindi autonomamente impugnabile. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto infondato. L’accordo tra le imprese prevedeva la futura stipulazione di un subappalto, subordinata all’aggiudicazione, per la messa a disposizione della piattaforma e per attività di integrazione dei dispositivi durante la fase di esecuzione. Secondo il TAR, l’interesse della ricorrente era collegato all’esecuzione dell’accordo e non alla contestazione dell’utilizzo abusivo del proprio know-how nella gara. Poiché la procedura aveva ad oggetto un accordo quadro, la partecipazione alla gara non comportava l’immediata attivazione di tutte le prestazioni offerte: le concrete prestazioni sarebbero state definite mediante successivi contratti a valle, non necessariamente coincidenti con l’offerta. Di conseguenza, l’interesse all’accesso avrebbe assunto carattere attuale solo con la stipulazione dei contratti attuativi. Non risultava provato né che il subappalto fosse necessario ai fini della validità dell’offerta né che la ricorrente intendesse contestare la validità dell’offerta stessa, contestazione che avrebbe potuto pregiudicare la possibilità di ottenere l’esecuzione del subappalto. Il ricorso è stato pertanto respinto, con compensazione delle spese di lite.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  "controinteressati" devono intendersi “tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”

  La nozione di controinteressato comprende i soggetti individuabili in base ai documenti richiesti che potrebbero subire un pregiudizio alla riservatezza; nel giudizio contro il diniego di accesso non è necessaria la notifica a tutti i potenziali controinteressati.

• art. 24 l. 241/1990

  Il bilanciamento tra accesso e riservatezza non conduce all’accoglimento della domanda quando l’interesse ostensivo non è attuale rispetto alla documentazione di una gara avente ad oggetto un accordo quadro e l’accordo privato invocato riguarda soltanto la futura fase esecutiva.

• art. 2, Allegato I.1, lett. n), d.lgs. 36/2023

  l’accordo quadro è un contratto concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un certo periodo

  La partecipazione a una procedura per l’aggiudicazione di un accordo quadro non comporta l’immediata attivazione di tutte le prestazioni offerte, che possono essere oggetto di successivi contratti a valle.

• art. 50, comma 5, lett. a), d.lgs. 50/2016

  La disposizione è richiamata tra i parametri del ricorso, ma la sentenza non ne sviluppa una specifica interpretazione.

• artt. 101 e 102 TFUE

  Le disposizioni sono richiamate tra i parametri del ricorso, ma la sentenza non ne sviluppa una specifica interpretazione.

Massime di principio

• Nel giudizio contro il diniego di accesso, la mancata notifica del ricorso a tutti i potenziali controinteressati non determina di per sé l’inammissibilità; è sufficiente la notifica ad almeno uno dei soggetti individuabili in relazione al possibile pregiudizio alla riservatezza, ferma la necessità di instaurare il contraddittorio nei confronti dei controinteressati effettivamente individuati secondo la natura dei documenti richiesti.
• Un successivo diniego di accesso è autonomamente impugnabile quando l’amministrazione non si limita a confermare il precedente diniego, ma formula nuove ragioni di merito a sostegno della decisione. La mera reiterazione della domanda non è invece autonomamente impugnabile se l’istanza non contiene elementi nuovi né una diversa prospettazione dell’interesse legittimante.
• Quando la gara riguarda un accordo quadro, la partecipazione alla procedura non rende necessariamente attuale l’interesse all’accesso a tutti i documenti dell’offerta per verificare prestazioni che potranno essere concretamente richieste soltanto mediante successivi contratti attuativi.
• L’interesse all’accesso alla documentazione di un accordo quadro assume carattere attuale, in relazione a un accordo preliminare di subappalto, con la stipulazione dei contratti a valle, se non è dimostrato che il subappalto fosse necessario per la validità dell’offerta o che il richiedente intenda contestare la validità dell’offerta stessa.
• L’interesse difensivo all’accesso deve essere concreto e attuale rispetto alla tutela giudiziale prospettata; non è sufficiente un interesse collegato alla futura esecuzione di un accordo di subappalto quando la documentazione richiesta riguarda una fase di gara non immediatamente produttiva delle prestazioni oggetto dell’accordo.

Come è indicizzato