Sentenza n. 10353/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La società concessionaria, la cui concessione era scaduta ma che continuava a gestire l'autostrada in regime di prorogatio fino al trasferimento della gestione, ha impugnato il diniego dell'adeguamento tariffario per il 2023. Ha dedotto: violazione dell'art. 178 d.lgs. 50/2016, dell'art. 21 d.l. 355/2003 e della Convenzione unica del 10 ottobre 2007, nonché sviamento, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà e ingiustizia manifesta, sostenendo che la scadenza della concessione non escludesse l'operatività delle clausole convenzionali sull'adeguamento tariffario; illegittimità del diniego per il mancato deposito di un PEF transitorio, assumendo la distinzione tra procedimento di adeguamento tariffario e procedimento di aggiornamento del PEF; illegittimità derivata dal richiamo alla deliberazione CIPE n. 38/2019 e al relativo provvedimento attuativo ministeriale; violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omessa partecipazione procedimentale; violazione dei termini previsti dalla legge e dalla Convenzione, con formazione del silenzio-assenso ai sensi dell'art. 20 l. 241/1990. Ha inoltre chiesto l'accertamento del diritto all'adeguamento nella misura richiesta e la condanna delle amministrazioni a provvedere.

La decisione

Il TAR ha ritenuto fondata la censura principale e ha annullato il decreto impugnato, richiamando integralmente, ai sensi dell'art. 74 c.p.a., la motivazione della precedente sentenza n. 3047/2022 resa tra le stesse parti. La Convenzione imponeva alla concessionaria di proseguire la gestione fino al subentro del nuovo concessionario senza derogare, per il periodo di prosecuzione, al regime dei rapporti convenzionali; l'art. 15 riconosceva il diritto all'adeguamento annuale della tariffa per tutta la durata del periodo concessorio, da intendersi esteso all'intero periodo nel quale proseguivano le attività oggetto della concessione. Né la scadenza della concessione né la mancata approvazione del PEF transitorio potevano giustificare il diniego, poiché la Convenzione restava operativa anche dopo la scadenza, salvo incompatibilità con la disciplina sopravvenuta, e la deliberazione CIPE n. 38/2019 faceva salve le specifiche pattuizioni convenzionali vigenti. Il giudice ha valorizzato anche la prosecuzione degli obblighi di gestione e gli interventi di sicurezza autorizzati dal Ministero dopo la scadenza, richiamando il principio espresso dal Consiglio di Stato secondo cui l'adeguamento deve essere calcolato considerando anche il fattore relativo agli investimenti. La domanda di accertamento del diritto a percepire l'incremento nella misura richiesta è stata invece respinta, poiché la determinazione dell'importo non era vincolata e richiedeva un'attività istruttoria e tecnico-valutativa, inclusa la verifica degli investimenti riconoscibili. Le amministrazioni sono state quindi obbligate a riesaminare la proposta secondo legge e Convenzione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 5 Convenzione unica del 10.10.2007

  La Concessionaria deve proseguire nell'ordinaria gestione dell'autostrada fino al subentro del nuovo concessionario.

  La clausola mantiene gli obblighi di gestione durante la prorogatio senza escludere l'operatività delle altre pattuizioni convenzionali.

• art. 15 Convenzione unica del 10.10.2007

  Riconosce alla concessionaria il diritto all'adeguamento annuale della tariffa.

  Il diritto all'adeguamento tariffario opera anche nel periodo successivo alla scadenza formale della concessione, finché proseguono le attività oggetto del rapporto concessorio.

• art. 178, commi 2 e 5, d.lgs. 50/2016

  Obbligo di proseguire nell'ordinaria amministrazione dell'esercizio dell'autostrada e delle relative pertinenze fino al trasferimento della gestione.

  Costituisce il fondamento legislativo della prosecuzione della gestione da parte del concessionario uscente fino al trasferimento dell'infrastruttura.

• art. 21 d.l. 355/2003

  Richiamato quale disciplina legislativa applicabile all'adeguamento tariffario autostradale.

• deliberazione CIPE n. 38 del 24.7.2019

  Fa espressamente salve le specifiche pattuizioni convenzionali vigenti.

  Non legittima il superamento delle clausole convenzionali compatibili e non consente, da sola, di escludere l'adeguamento tariffario durante la prorogatio.

• art. 74 c.p.a.

  Consente il richiamo alle motivazioni di precedenti sentenze, utilizzato dal TAR per recepire la precedente decisione n. 3047/2022.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente per l'omessa comunicazione dei motivi ostativi, ma la sentenza non sviluppa una autonoma decisione su tale censura.

• art. 20 l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente per la formazione del silenzio-assenso, ma la sentenza non sviluppa una autonoma decisione su tale censura.

Massime di principio

• Quando il concessionario uscente continua a gestire l'infrastruttura autostradale in regime di prorogatio fino al trasferimento della gestione, la scadenza formale della concessione non determina, di per sé, la cessazione dell'operatività delle clausole convenzionali compatibili con la prosecuzione del rapporto.
• Il diritto all'adeguamento annuale della tariffa previsto dalla convenzione di concessione permane durante il periodo di prorogatio, finché il concessionario continua a svolgere le attività oggetto della concessione e a sopportarne gli obblighi gestionali.
• La mancata approvazione di un PEF transitorio non costituisce, da sola, una motivazione idonea a negare l'adeguamento tariffario quando la convenzione applicabile continua a prevederlo e la disciplina sopravvenuta fa salve le specifiche pattuizioni convenzionali vigenti.
• L'annullamento del diniego di adeguamento tariffario non comporta automaticamente l'accertamento del diritto a una determinata percentuale di incremento quando la quantificazione richiede verifiche istruttorie e valutazioni tecniche, inclusa la verifica degli investimenti riconoscibili; in tal caso l'amministrazione deve riesaminare la richiesta nel rispetto dell'effetto conformativo della sentenza.

Come è indicizzato