Sentenza n. 3800/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una struttura con sostegni metallici e tende retrattili, di circa 35 metri per 2, installata sul terrazzo-balcone di un’abitazione situata nella zona storica di Roma, in zona omogenea A e nel tessuto T3 della Città storica. Roma Capitale ne aveva ordinato la demolizione ai sensi dell’art. 33 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 16 l.r. Lazio 15/2008, rilevando l’assenza del titolo edilizio e del preventivo parere della Soprintendenza. A seguito dell’ordinanza cautelare del TAR, l’amministrazione aveva riesaminato l’epoca e la legittimità dell’opera, rilevando che alcune strutture erano visibili nelle aerofotografie degli anni 1981-1983, mentre l’estensione della struttura sulla restante parte del terrazzo risultava realizzata successivamente, almeno dal 2008, con ulteriori sostituzioni nel 2009. L’appellante ha dedotto cinque motivi: violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ed eccesso di potere giurisdizionale, poiché il TAR avrebbe escluso in radice l’assentibilità dell’opera, mentre l’amministrazione avrebbe ritenuto necessario soltanto un titolo edilizio; errata esclusione dell’opera dall’edilizia libera; omessa valutazione dell’epoca di realizzazione degli ampliamenti e della necessità del titolo e del parere della Soprintendenza; omessa verifica della riconducibilità delle sostituzioni alla manutenzione ordinaria o all’edilizia libera; difetto di attribuzione e di motivazione del parere della Soprintendenza, che sarebbe stato inapplicabile alle opere anteriori al PRG vigente e non avrebbe adeguatamente motivato l’incompatibilità dell’opera con i valori tutelati.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha escluso la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, osservando che il TAR aveva deciso entro l’oggetto del giudizio, poiché la ricorrente aveva sostenuto sia che l’opera fosse riconducibile all’edilizia libera sia che non fosse soggetta a titolo edilizio o al parere della Soprintendenza. Anche le difese dell’amministrazione avevano posto in discussione la possibilità stessa di realizzare l’intervento alla luce della disciplina del PRG del 1965. Il TAR, pertanto, non aveva pronunciato su un bene diverso da quello richiesto, ma aveva respinto la tesi secondo cui l’opera sarebbe stata libera da titolo. Il Consiglio di Stato ha ritenuto coerente con il PRG del 1965 la conclusione secondo cui, nella zona A del centro storico, la disciplina imponeva la conservazione dell’edificato e degli spazi esterni, consentendo soltanto limitati interventi conservativi e di restauro e vietando modificazioni dei prospetti. La struttura metallica con tende retrattili costituiva una superfetazione, cioè un’aggiunta in struttura precaria o in materiale diverso dalla muratura, incompatibile con tale disciplina. La normativa non poteva quindi essere interpretata nel senso di consentire l’installazione di una nuova superfetazione lungo il perimetro dell’immobile; anzi, le superfetazioni dovevano essere eliminate nell’ambito degli interventi ammessi. L’accertata contrarietà dell’opera alla disciplina urbanistica vigente all’epoca della realizzazione rendeva superfluo verificare l’epoca dei successivi ampliamenti, la loro eventuale riconducibilità all’edilizia libera o alla manutenzione ordinaria e la necessità del previo parere della Soprintendenza. È stata applicata la regola dell’assorbimento, ritenuta corretta dal giudice. È stata inoltre respinta la censura relativa al difetto di attribuzione della Soprintendenza: l’art. 24, comma 20, del PRG vigente disciplina il trasferimento alla Soprintendenza statale delle funzioni consultive precedentemente attribuite al Comitato per la qualità urbana ed edilizia, con efficacia dall’entrata in vigore del PRG, ma non limita tali funzioni alle sole opere realizzate successivamente. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata. L’appellante è stata condannata alla rifusione delle spese in favore di Roma Capitale, liquidate in euro 2.000 oltre accessori; spese compensate nei confronti del Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa richiamata per l’ordine di demolizione dell’opera abusiva.

• art. 16 l.r. Lazio 15/2008

  È stata richiamata dall’amministrazione quale ulteriore fondamento dell’ordine di rimozione.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  È stato invocato nei motivi d’appello in relazione ai poteri repressivi dell’amministrazione edilizia, ma la decisione si fonda principalmente sulla radicale incompatibilità dell’opera con la disciplina urbanistica del PRG.

• artt. 6 e 6-bis d.P.R. 380/2001

  Sono stati invocati per sostenere la riconducibilità della struttura all’edilizia libera o a un’attività soggetta a comunicazione; la questione è stata ritenuta assorbita una volta accertata l’incompatibilità urbanistica dell’opera.

• artt. 1 e 3 d.lgs. 222/2016

  Richiamati dall’appellante a sostegno della qualificazione dell’intervento come attività edilizia libera o soggetta a titolo semplificato; le relative censure sono state ritenute superflue.

• d.m. 2 marzo 2018

  Richiamato dall’appellante per la qualificazione dell’intervento edilizio; la questione è stata assorbita.

• art. 24 NTA del PRG di Roma Capitale

  Disciplina il coinvolgimento consultivo della Soprintendenza per gli interventi nella Città storica. Il comma 20 non limita la funzione consultiva alle opere successive all’entrata in vigore del PRG, ma individua il momento del trasferimento delle funzioni dal Comitato alla Soprintendenza statale.

• art. 4 NTA del PRG di Roma del 1965

  Per la zona A del centro storico impone conservazione e risanamento conservativo, limita gli interventi sui prospetti e prevede l’eliminazione delle superfetazioni. La struttura metallica con tende retrattili, quale aggiunta precaria o in materiale diverso dalla muratura, è incompatibile con tale disciplina.

• art. 112 c.p.c., in relazione all’art. 39 c.p.a.

  Il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato è violato quando il giudice altera petitum e causa petendi e decide su un bene diverso da quello richiesto; non vi è violazione quando il giudice resta nell’ambito delineato dalle domande e dalle difese.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la trattazione da remoto dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato non è violato quando il giudice, alla luce delle domande e delle difese complessivamente svolte, interpreta la disciplina applicabile e respinge la tesi del ricorrente circa la libera realizzabilità dell’intervento, senza pronunciare su un bene diverso da quello dedotto in giudizio.
• Una disciplina urbanistica conservativa relativa a una zona storica, che impone la conservazione dei prospetti e limita gli interventi a finalità di restauro e risanamento, non consente l’installazione di nuove strutture aggiuntive costituenti superfetazioni, anche se realizzate con materiali leggeri o precari.
• Quando l’opera è radicalmente incompatibile con la disciplina urbanistica vigente al momento della sua realizzazione, è superfluo accertare l’epoca e la qualificazione edilizia di ampliamenti o sostituzioni successive, nonché la necessità dei relativi titoli abilitativi o pareri, poiché tali questioni non possono incidere sulla legittimità della rimozione dell’opera originaria abusiva.
• La regola dell’assorbimento consente al giudice di non esaminare le censure relative a profili ulteriori del titolo edilizio o del procedimento, quando l’accertata incompatibilità sostanziale dell’intervento con la disciplina urbanistica è già sufficiente a sorreggere la decisione.
• Una disposizione del piano regolatore che trasferisce alla Soprintendenza funzioni consultive precedentemente attribuite ad altro organo individua il momento di efficacia del trasferimento, ma non esclude, in assenza di una specifica previsione, che la funzione consultiva riguardi opere realizzate anteriormente all’entrata in vigore del piano.

Come è indicizzato