Sentenza n. 3494/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, in sintesi: il difetto di legittimazione delle società istanti e beneficiarie del titolo unico, per asserita mancanza di disponibilità giuridica dell’area e mancata sottoscrizione congiunta della domanda; vizi di competenza e di motivazione del procedimento SUAP, con particolare riferimento al parere comunale preliminare, alla convocazione della conferenza di servizi e alla valutazione delle integrazioni progettuali; insussistenza dei presupposti per la variante semplificata, per la presenza di ulteriori aree produttive disponibili e per l’errata applicazione delle norme regionali sul completamento delle aree edificabili e sulla contiguità; difetto di istruttoria e di motivazione sulla relazione aziendale e sulle esigenze produttive; illegittimità del calcolo e della rateizzazione del contributo straordinario; omessa considerazione dell’impatto dell’ampliamento sulla salute pubblica, trattandosi di industria insalubre; illegittimità derivata e autonoma del titolo unico. Sono state inoltre riproposte questioni di legittimità costituzionale delle disposizioni regionali in materia di varianti produttive e di aree contigue.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato il motivo sulla legittimazione delle società: la disciplina del SUAP non impone espressamente la dimostrazione di uno specifico diritto reale o di un determinato titolo contrattuale, ma richiede una disponibilità dell’area sufficiente a non pregiudicare i diritti dei terzi. La procura speciale sottoscritta da entrambe le società e la relazione tecnica erano sufficienti a comprovare la legittimazione procedimentale, senza imporre all’amministrazione complessi accertamenti sui rapporti privatistici e societari; eventuali integrazioni potevano essere richieste nella fase istruttoria. L’intestazione del titolo anche alla società proprietaria è stata comunque considerata una censura meramente formale e non lesiva. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile: il parere comunale preliminare previsto dal regolamento SUAP è un atto endoprocedimentale, non vincolante e privo di autonoma efficacia lesiva. Le contestazioni sull’acritico recepimento delle indicazioni comunali e sulla motivazione per relationem erano generiche. Parimenti generica è stata ritenuta la censura secondo cui i pareri di ASUR e Soprintendenza si sarebbero riferiti a un progetto diverso, non essendo state indicate natura ed entità delle modifiche progettuali. Il terzo motivo è stato respinto. La procedura di variante SUAP ha carattere eccezionale e derogatorio, ma l’insufficienza o inadeguatezza delle aree produttive deve essere valutata in relazione alle documentate esigenze del piano di sviluppo aziendale, non necessariamente in termini assoluti. La disciplina regionale, richiamando l’inadeguatezza delle aree rispetto alle esigenze aziendali e consentendo varianti per ampliamenti su aree contigue, non contrasta con l’art. 8 d.P.R. n. 160/2010, che fa salva la disciplina regionale. L’art. 11, comma 3, l.r. Marche n. 22/2011 costituisce deroga al divieto generale relativo ai Comuni con edificazione inferiore al 75%, sicché, quando la variante è necessaria per l’ampliamento di un’attività produttiva su area contigua, il calcolo della percentuale di edificazione diviene irrilevante. Le esigenze logistiche e organizzative risultavano adeguatamente illustrate nella relazione aziendale e richiamate nella delibera comunale; le contestazioni miravano inammissibilmente a sostituire una valutazione giudiziale alle scelte amministrative e imprenditoriali, senza dimostrare irragionevolezza, sproporzione o travisamento. La questione di legittimità costituzionale è stata dichiarata inammissibile per difetto di specifica motivazione, essendo stata riproposta mediante mero rinvio al ricorso di primo grado. Il Collegio ha comunque rilevato la razionalità del bilanciamento regionale tra tutela del territorio e sviluppo delle attività produttive. Il quarto motivo sulla relazione aziendale è stato respinto: il contenuto della relazione va rapportato alla tipologia dell’intervento e, per l’ampliamento di un opificio esistente, è sufficiente l’illustrazione delle esigenze logistiche e organizzative. La dichiarazione del sindaco sulle ricadute occupazionali, oltre a essere stata dedotta tardivamente, aveva natura politica e non incideva autonomamente sulla motivazione complessiva della delibera. Il quinto motivo è stato ritenuto in parte infondato e in parte inammissibile: le censure sulla qualificazione dell’intervento erano ripetitive, mentre quelle sul contributo straordinario non criticavano specificamente la statuizione di inammissibilità del TAR. Il sesto motivo sull’industria insalubre è stato dichiarato inammissibile per mera riproposizione delle censure di primo grado. Il settimo e l’ottavo motivo sono stati ritenuti sostanzialmente ripetitivi e quindi infondati o inammissibili per le stesse ragioni già esposte. Non è stata applicata la sanzione pecuniaria per il superamento dei limiti dimensionali, ritenuto minimo e giustificato dalla complessità della sentenza impugnata. Le spese sono state poste a carico dell’appellante in favore delle amministrazioni e della società BSC s.r.l.

Norme richiamate

• art. 7 d.P.R. n. 160/2010

  Le istanze per l’esercizio delle attività produttive, incluse quelle per il loro ampliamento, sono presentate al SUAP che, entro trenta giorni dal ricevimento, può richiedere all’interessato la documentazione integrativa; decorso tale termine l’istanza si intende correttamente presentata.

  La disciplina SUAP consente la verifica della completezza documentale e della legittimazione procedimentale anche mediante integrazioni richieste nel corso dell’istruttoria; il provvedimento conclusivo costituisce titolo unico.

• art. 8, comma 1, d.P.R. n. 160/2010

  Nei comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all’insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti, fatta salva l’applicazione della relativa disciplina regionale, l’interessato può richiedere al responsabile del SUAP la convocazione della conferenza di servizi.

  La procedura di variante SUAP è eccezionale e derogatoria, ma il presupposto dell’insufficienza delle aree va coordinato con la disciplina regionale, espressamente fatta salva dalla norma statale.

• art. 26-quater l.r. Marche n. 34/1992

  Nei Comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all’insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti o inadeguate rispetto alle esigenze derivanti dal piano di sviluppo aziendale come documentate attraverso la relazione di cui al comma 2, l’interessato chiede al responsabile del SUAP la convocazione della conferenza dei servizi.

  L’insufficienza o l’inadeguatezza delle aree produttive deve essere valutata in termini relativi, rispetto alle esigenze documentate dal piano di sviluppo aziendale; la relazione deve illustrare motivazioni, caratteristiche, finalità, ricadute, conseguenze e tempi dell’intervento.

• art. 11, commi 1, 2 e 3, l.r. Marche n. 22/2011

  È consentita l’adozione di varianti ai PRG vigenti se necessarie all’ampliamento di attività produttive, purché le nuove aree siano contigue a quelle già edificate.

  La previsione costituisce deroga al divieto generale di nuove espansioni in zona agricola nei Comuni con edificazione inferiore al 75%; quando ricorrono necessità di ampliamento produttivo e contiguità dell’area, il calcolo della percentuale di edificazione è irrilevante.

• art. 104 c.p.a.

  In appello non è sufficiente riproporre genericamente le censure di primo grado o introdurre nuovi profili; occorre formulare specifiche critiche alla sentenza impugnata.

• art. 101 c.p.a.

  L’appello deve contenere specifiche censure contro la sentenza impugnata.

  L’effetto devolutivo dell’appello è delimitato da motivi specifici; il mero rinvio al ricorso introduttivo o la semplice riproposizione dei motivi di primo grado non sono sufficienti.

• art. 13-ter, commi 5 e 5-bis, disp. att. c.p.a.

  La sanzione pecuniaria per il superamento dei limiti dimensionali è facoltativa e deve essere applicata considerando, tra l’altro, la complessità e la dimensione della sentenza impugnata; nel caso concreto il minimo sforamento non ne giustificava l’applicazione.

Massime di principio

• La procedura di variante urbanistica prevista per gli insediamenti produttivi tramite SUAP ha carattere eccezionale e derogatorio e non può trasformarsi in una modalità ordinaria di variazione dello strumento urbanistico; i presupposti di fatto devono essere verificati dall’amministrazione in modo rigoroso.
• Quando la disciplina regionale lo prevede e l’art. 8 d.P.R. n. 160/2010 ne fa salva l’applicazione, l’insufficienza o l’inadeguatezza delle aree produttive deve essere valutata in relazione alle documentate esigenze del piano di sviluppo aziendale, non necessariamente in termini assoluti o astratti.
• La normativa regionale che consente varianti necessarie all’ampliamento di attività produttive su aree contigue a quelle già edificate può operare come deroga al divieto generale di espansione in zona agricola nei Comuni con percentuale di edificazione inferiore alla soglia prevista; ricorrendo tali condizioni, è irrilevante il calcolo della percentuale complessiva di edificazione delle aree produttive.
• Ai fini della legittimazione a presentare un’istanza SUAP, in assenza di una specifica previsione normativa sui titoli di disponibilità, è sufficiente una disponibilità dell’area idonea a non pregiudicare i diritti dei terzi; l’amministrazione non è tenuta a svolgere complessi accertamenti sui rapporti privatistici e societari, ma può richiedere integrazioni istruttorie o respingere l’istanza se la disponibilità non risulta adeguatamente dimostrata.
• In appello il mero rinvio ai motivi del ricorso di primo grado o la loro semplice riproposizione non soddisfano l’onere di specificità: l’appellante deve formulare critiche motivate alla sentenza impugnata, indicando le ragioni della sua erroneità.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte di pianificazione e sulle esigenze organizzative dell’attività produttiva non può sostituirsi alla valutazione amministrativa o imprenditoriale, salvo che siano dimostrati evidenti profili di irragionevolezza, sproporzione o travisamento dei fatti.

Come è indicizzato