Sentenza n. 7745/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune di Genova ha appellato la sentenza del TAR Lazio n. 4757/2025, chiedendone la riforma e l’annullamento della nota ministeriale del 12 luglio 2023, nonché, per quanto occorresse, dei decreti interministeriali annuali relativi al contributo per le spese di mantenimento e funzionamento degli uffici giudiziari dal 1998 al 31 agosto 2015. Ha inoltre domandato l’accertamento dell’obbligo delle amministrazioni statali di rideterminare il contributo in attuazione delle sentenze del Consiglio di Stato nn. 5780-5782/2022. Il Comune aveva dichiarato spese rendicontate per euro 103.165.625,12 e contributi ricevuti per euro 73.129.762,42, rivendicando una differenza di euro 30.035.862,70; aveva inoltre riscosso euro 6.107.475,16 in esecuzione della precedente attribuzione prevista dal D.P.C.M. 10 marzo 2017, poi annullato. L’appello articolava otto motivi: 1) omessa pronuncia e violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e dei principi di partecipazione e leale collaborazione, perché la nota sarebbe stata un diniego non preceduto dal preavviso di rigetto; 2) violazione degli artt. 46 e 63 c.p.a. e del diritto di difesa per mancata acquisizione dei decreti interministeriali, non prodotti dalle amministrazioni; 3) erronea qualificazione della nota del 2023 come meramente confermativa, nonostante fosse intervenuta dopo le sentenze del 2022 e avesse valutato la richiesta di rideterminazione; 4) erronea inammissibilità della domanda diretta a ottenere l’esercizio del potere di riparto previsto dai commi 438 e 439 della l. 232/2016, che il Comune riteneva lesivo di un interesse qualificato; 5) violazione della disciplina dei contributi e degli effetti conformativi delle sentenze del 2022, che, secondo l’appellante, avrebbero imposto un nuovo riparto e impedito che l’annullamento del D.P.C.M. peggiorasse la posizione dei Comuni; 6) omessa e insufficiente valutazione delle censure fondate sugli artt. 97, 114 e 119 Cost., per la copertura solo parziale dei costi di una funzione statale e l’insufficienza del ristoro; 7) erronea tardività dell’impugnazione dei decreti annuali, mai notificati o pubblicati e ritenuti non definitivi alla luce dei successivi riaggiustamenti e del D.P.C.M. del 2017; 8) illegittimità dei decreti annuali, se qualificati come liquidazioni definitive, per mancata adozione della metodologia dei costi standard e per l’insufficienza degli importi. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di legittimazione passiva di alcune amministrazioni, l’inammissibilità dell’intervento del Comune di Bologna, il ne bis in idem e l’assenza di obbligo di rideterminazione. Il Comune di Bologna era intervenuto adesivamente a sostegno dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio e dei Ministeri diversi da quello della Giustizia: la legittimazione si valuta sulla base delle domande e le amministrazioni coinvolte avevano competenze rispetto agli atti impugnati o richiesti. Ha dichiarato inammissibile l’intervento adesivo del Comune di Bologna, che avrebbe potuto tutelare autonomamente la propria posizione e non era titolare di una situazione giuridica collegata o dipendente da quella del Comune appellante. Ha accolto l’eccezione di ne bis in idem limitatamente all’impugnazione dei decreti interministeriali, poiché nel precedente giudizio, definito dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3665/2024, era già stato accertato che i contributi erano stati determinati ed erogati sulla base di decreti non tempestivamente impugnati. I decreti avevano carattere definitivo: l’art. 2 del d.P.R. 187/1998 prevedeva una prima rata in acconto e una seconda a saldo. In ogni caso, almeno dal 2019 il Comune aveva percepito la definitività e l’insufficienza delle liquidazioni, avendo agito per ottenere la differenza; l’impugnazione era dunque tardiva. Per tali ragioni sono stati dichiarati inammissibili i motivi d’appello secondo, settimo e ottavo, senza necessità di acquisire i decreti. Quanto alla nota del 12 luglio 2023, il Collegio ha ritenuto che essa fosse ricognitiva e interlocutoria: ricostruiva la vicenda e illustrava le ragioni per cui il Ministero considerava già adempiuti gli obblighi contributivi, senza adottare una nuova determinazione. Ha quindi respinto il terzo motivo. Ha respinto anche il primo: l’art. 10-bis l. 241/1990 non era applicabile, perché la nota stessa aveva assolto la funzione di comunicare le ragioni ostative alla pretesa. Ha respinto il quarto e il quinto motivo. Le sentenze del 2022 avevano chiarito che la materia era riservata al Ministero della Giustizia, ma non imponevano di rideterminare contributi relativi ad annualità già definite con atti divenuti inoppugnabili. I commi 438 e 439 della l. 232/2016 non disciplinano i contributi per la manutenzione degli uffici giudiziari e non forniscono una base legale per un nuovo riparto; il D.P.C.M. del 2017, annullato per incompetenza, non può fondare tale obbligo. Inoltre, l’efficacia erga omnes dell’annullamento di un atto generale riguarda gli effetti caducanti, non estende a soggetti estranei al giudizio gli effetti conformativi. Il fatto che l’annullamento abbia determinato una situazione economicamente deteriore non modifica il quadro normativo; un ulteriore intervento contributivo richiede una base legislativa. Ha dichiarato inammissibile il sesto motivo: le contestazioni sulla misura dei contributi avrebbero dovuto essere proposte contro i decreti annuali, ormai inoppugnabili, e non potevano essere esaminate impugnando la nota ricognitiva. L’appello è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. Le ulteriori eccezioni delle amministrazioni sono rimaste assorbite. Spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 2 l. 392/1941

  “l’annullamento è avvenuto per vizio di incompetenza, e comporta la preclusione della Presidenza del Consiglio a provvedere nella materia oggetto del decreto annullato, ovvero nella materia del rimborso ai Comuni delle spese di giustizia, materia sulla quale, secondo logica, dovrà pronunciarsi l’organo competente, allo stato, per quanto si è detto, il Ministero della giustizia nell’esercizio delle competenze attribuitegli dall’art. 2 della l. 392/1941” (par. 13.1).

  La disposizione individua nel Ministero della Giustizia l’organo competente in materia di contributi per le spese degli uffici giudiziari; il riferimento delle sentenze del 2022 a tale competenza, tuttavia, non comporta da solo l’obbligo di rideterminare contributi già definiti e non tempestivamente impugnati.

• art. 2 d.P.R. 187/1998

  Infatti, come già messo in luce nella sentenza appellata, l’art. 2, D.P.R. n. 187 del 1998, prevedeva che il contributo ai Comuni fosse versato in due rate: la prima, in acconto, all’inizio di ciascun esercizio finanziario e la seconda “a saldo” entro il 30 settembre.

  La previsione della seconda rata a saldo conferma la natura definitiva della liquidazione annuale del contributo e smentisce che le somme versate fossero, in assenza di ulteriori elementi, erogazioni meramente provvisorie.

• art. 1, comma 438, l. 232/2016

  In particolare, l’art. 1, comma 438, della legge n. 232 del 2016 si limita ad istituire un “Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali”.

  Il comma istituisce un fondo generale per interventi a favore degli enti territoriali, ma non individua i contributi per la manutenzione degli uffici giudiziari; non costituisce quindi, di per sé, base per imporre una nuova determinazione delle somme spettanti ai Comuni.

• art. 1, comma 439, l. 232/2016

  Il successivo comma 439 dispone: «I beneficiari, le finalità, i criteri e le modalità di riparto dei fondi di cui ai commi 433 e 438 sono disciplinati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro il 31 gennaio 2017, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».

  La norma demanda a decreti del Presidente del Consiglio la disciplina dei fondi indicati, ma non contiene un riferimento alla manutenzione degli uffici giudiziari; non fonda dunque l’obbligo di un nuovo riparto dei contributi per tale finalità.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La nota impugnata, più che un formale provvedimento negativo, si configura come un atto interlocutorio che illustra le ragioni dell’infondatezza delle pretese del Comune, il che rende impropria l’invocazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 sulla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza: la funzione di tale comunicazione è infatti assolta dalla nota stessa.

  Il preavviso di rigetto è stato ritenuto non dovuto nel caso concreto, poiché la nota, qualificata come interlocutoria e ricognitiva, esponeva già le ragioni ostative all’accoglimento della richiesta.

• art. 29 c.p.a.

  Benché i decreti in questione non siano stati notificati al Comune, non vi è dubbio che quest’ultimo, agendo con ordinaria diligenza, ne avrebbe potuto conoscere puntualmente il contenuto e la portata.

  La mancata notificazione non impedisce la decorrenza del termine d’impugnazione quando il destinatario, usando l’ordinaria diligenza, poteva conoscere il contenuto e la portata lesiva degli atti; nel caso concreto la conoscibilità era emersa almeno dal 2019.

• art. 41 c.p.a.

  Benché i decreti in questione non siano stati notificati al Comune, non vi è dubbio che quest’ultimo, agendo con ordinaria diligenza, ne avrebbe potuto conoscere puntualmente il contenuto e la portata.

  La piena conoscenza dell’atto e della sua portata lesiva può risultare anche da circostanze concrete, pur in assenza di notificazione; tale conoscenza rende tardiva l’impugnazione proposta oltre il termine decadenziale.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della Giustizia, il Ministero dell’Interno e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, costituitisi in giudizio, hanno riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le eccezioni rimaste assorbite o non esaminate in primo grado.

  Il testo dà conto della riproposizione in appello delle eccezioni non esaminate dal primo giudice; non enuncia però una specifica interpretazione della disposizione.

• artt. 28 e 50 c.p.a.

  L’Adunanza Plenaria ha recentemente statuito che “nel processo amministrativo l’intervento adesivo-dipendente ‒ a sostegno delle ragioni di una parte e nei limiti di questa (ad adiuvandum o ad opponendum) ‒ può essere proposto solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale. L’interesse a spiegare tale tipologia di intervento si lega ad un nesso normativamente qualificato tra la posizione soggettiva dell’interventore e quella dedotta in giudizio, che lo differenzia, sia dall’interesse generico alla legittimità dell’atto, sia dalla titolarità dell’interesse legittimo che legittima l’impugnazione autonoma” (così Cons. Stato, Ad. Plen., 29 ottobre 2024, n. 15).

  L’intervento adesivo dipendente richiede una posizione giuridica qualificata, collegata o dipendente da quella dedotta in giudizio; non è sufficiente un interesse analogo o la possibilità di far valere autonomamente una propria pretesa. Il Comune interveniente, potendo agire autonomamente per i propri contributi, non soddisfaceva tale requisito.

• art. 117 c.p.a.

  Infatti, quantomeno dal 2019, il Comune ha avuto la chiara percezione che le liquidazioni ivi disposte fossero definitive, perché ne ha lamentato l’insufficienza agendo in sede ingiuntiva (diversamente avrebbe potuto agire con l’azione ex art. 117 c.p.a.).

  Il giudice richiama l’azione avverso il silenzio come possibile rimedio se il Comune avesse ritenuto non ancora esercitato il potere di determinazione; l’azione ingiuntiva per la differenza ha invece dimostrato la percezione della definitività delle liquidazioni.

• art. 99 c.p.a.

  Nel caso di specie, il Comune di Genova non è stato parte dei giudizi conclusi con le sentenze nn. 718-729 del 2021, né di quelli definiti con le sentenze n. 5780-5782/2022, che delle prime hanno precisato gli effetti. Ne consegue che, nel presente giudizio, non può essere un anodino riferimento alla competenza del Ministero della Giustizia, contenuto nelle sentenze del 2022, a fondare la pretesa dell’appellante, in assenza di una base legale che giustifichi la stessa.

  La citazione dell’art. 99 c.p.a. non è presente nel passaggio riportato né il giudice applica tale norma; il principio esposto riguarda invece i limiti degli effetti conformativi delle sentenze di annullamento.

Massime di principio

• La mancata notificazione di un provvedimento non esclude la decorrenza del termine d’impugnazione quando, in base alle circostanze concrete e all’ordinaria diligenza, l’interessato abbia avuto o avrebbe potuto avere conoscenza puntuale del contenuto e della portata lesiva dell’atto.
• L’intervento adesivo-dipendente nel processo amministrativo è ammissibile soltanto se l’interventore è titolare di una posizione giuridica qualificata, collegata o dipendente da quella dedotta in giudizio; non basta un interesse generico alla legittimità dell’atto o una posizione che consenta un’impugnazione autonoma.
• L’efficacia erga omnes dell’annullamento di un atto regolamentare o generale riguarda la caducazione dell’atto, ma non estende automaticamente a soggetti estranei al giudizio gli effetti conformativi della sentenza.
• L’annullamento per incompetenza di un atto generale non impone all’organo competente di rideterminare contributi già liquidati con atti divenuti inoppugnabili, in assenza di una specifica base legale che prescriva il riesercizio del potere.
• Se una nota amministrativa si limita a ricostruire la vicenda e a illustrare le ragioni per cui l’amministrazione ritiene infondata una richiesta, senza nuova determinazione, essa può avere natura ricognitiva o interlocutoria; nel caso deciso, la nota stessa ha assolto la funzione informativa cui è preordinato il preavviso previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990.

Come è indicizzato