L.R. Emilia-Romagna 15/2018

Disciplina della partecipazione all’elaborazione delle politiche pubbliche in Emilia-Romagna

La legge definisce il quadro regionale per promuovere la partecipazione di cittadini, associazioni e altri soggetti pubblici e privati alla formazione delle politiche e delle decisioni pubbliche. Si applica nel territorio dell’Emilia-Romagna e organizza strumenti, soggetti, procedure, finanziamenti e controlli dei processi partecipativi.

Finalità e principi generali

La Regione promuove la partecipazione attiva come strumento di trasparenza, semplificazione amministrativa e sussidiarietà. La legge mira a rendere più qualità democratica, innovazione sociale e istituzionale, cittadinanza attiva, inclusione di giovani, persone con disabilità, soggetti deboli e stranieri, parità di genere e valorizzazione degli interessi sottorappresentati. È inoltre valorizzata la cura dei beni comuni, la qualificazione della pubblica amministrazione, l’uso di piattaforme digitali e la valutazione ex post dei percorsi partecipativi.

La Regione e gli enti locali devono garantire informazione preventiva adeguata e rimuovere gli ostacoli alla partecipazione. Per opere, progetti o interventi di particolare rilevanza sociale, sanitaria, ambientale, territoriale, urbanistica e paesaggistica devono essere assicurate informazione e forme di partecipazione per verificarne accettabilità sociale e qualità progettuale.

Gli strumenti partecipativi non possono in nessun caso incidere sui tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi stabiliti dalla legge.

Definizioni rilevanti

La legge definisce il processo partecipativo come un percorso strutturato di dialogo e confronto su un progetto futuro o una futura norma, volto a rappresentare posizioni, interessi e bisogni, fino alla formulazione di una proposta condivisa, anche attraverso mediazione o negoziazione. Il risultato è un documento di proposta partecipata, che l’ente responsabile deve considerare nelle proprie deliberazioni; se se ne discosta, deve motivarlo espressamente.

L’ente responsabile è il titolare della decisione oggetto del processo, e può essere la Regione, un ente locale anche associato, o altro soggetto pubblico. La legge distingue inoltre tra certificazione di qualità dei progetti partecipativi, effettuata dal Tecnico di garanzia, e validazione del documento di proposta partecipata, cioè verifica di congruità e coerenza del processo rispetto al progetto presentato.

Soggetti che possono partecipare e avviare i processi

Possono chiedere l’avvio di un processo partecipativo soggetti privati singoli o associati, secondo le regole degli statuti o dei regolamenti di partecipazione degli enti interessati. In caso di risposta negativa o mancata risposta entro 30 giorni, i proponenti possono attivare la mediazione del Tecnico di garanzia. La possibilità di richiedere l’avvio è riconosciuta anche con riferimento a pareri non meramente tecnici su opere pubbliche nazionali, nel rispetto degli statuti degli enti interessati.

Possono intervenire nei processi i cittadini residenti, gli stranieri e gli apolidi regolarmente residenti nel territorio interessato; le persone che lavorano, studiano, soggiornano o hanno comunque interesse per il territorio o l’oggetto del processo; imprese, associazioni, organizzazioni e altre formazioni sociali con sede nel territorio o interessate al processo.

Organi e struttura della partecipazione

È prevista una sessione annuale della partecipazione dell’Assemblea legislativa, da tenersi entro ottobre, in cui la Giunta presenta una relazione sulle esperienze partecipative, il programma di iniziative per la partecipazione e gli indirizzi per i contributi regionali. In tale occasione il Tecnico di garanzia riferisce sull’attività svolta e sui processi certificati. È istituita anche la Giornata della partecipazione.

Presso l’Assemblea legislativa opera un nucleo tecnico della partecipazione, presieduto dal Tecnico di garanzia e composto da due dirigenti o funzionari della Giunta competenti in materia e da due esperti designati dal Consiglio delle Autonomie locali. Il nucleo fornisce indicazioni per le politiche regionali in materia di partecipazione, per i processi relativi a beni confiscati alla criminalità organizzata e mafiosa e per i criteri di premialità dei contributi.

Il Tecnico di garanzia, dirigente dell’Assemblea designato dal Presidente, cura supporto metodologico, materiali, certificazione di qualità, consulenza, comunicazione web, mediazione, linee guida, sito dedicato, qualificazione del personale pubblico e valutazione in itinere ed ex post dei processi finanziati.

La Giunta regionale eroga i contributi, sviluppa processi partecipativi sulle proprie politiche, collabora con il Tecnico di garanzia, svolge funzioni di osservatorio, promuove innovazione, miglioramento continuo e comunicazione di cittadinanza anche digitale.

Contributi regionali e requisiti dei progetti

La Regione sostiene finanziariamente i processi partecipativi tramite contributi concessi dalla Giunta, sulla base degli indirizzi annuali dell’Assemblea legislativa. Il bando annuale stabilisce requisiti, criteri di valutazione, premialità, modalità di concessione e presentazione delle domande.

Tra i principali elementi di premialità vi sono i processi relativi a opere, progetti o interventi di particolare rilevanza pubblica, quelli concernenti beni confiscati alla criminalità organizzata e mafiosa e quelli finalizzati alla transizione ecologica. Sono inoltre premianti, tra gli altri, un accordo preventivo con i principali attori territoriali, la presenza di istanze o petizioni pregresse, strumenti di monitoraggio delle decisioni dell’ente responsabile e la costituzione di un Comitato di Garanzia locale.

I progetti devono indicare obiettivi, risultati attesi, soggetti coinvolti, strumenti e metodi, piano di comunicazione e piano dei costi. Possono essere avviati su iniziativa dell’ente responsabile oppure di altri soggetti pubblici e privati, purché vi sia adesione formale dell’ente responsabile.

Svolgimento, durata e sospensione degli atti

I processi partecipativi possono riguardare atti normativi, progetti, procedure amministrative o scelte pubbliche su cui non sia ancora stato avviato il procedimento amministrativo o assunto un atto definitivo. L’oggetto deve essere definito con precisione nel progetto.

La durata ordinaria è al massimo di 6 mesi; i progetti complessi possono arrivare a 12 mesi. Sono ammesse proroghe, in corso di processo, fino a 60 giorni e solo con approvazione del Tecnico di garanzia, ma in ogni caso il processo non può superare i 12 mesi.

Per accedere al contributo il progetto deve prevedere l’impegno dell’ente responsabile a non adottare atti tecnici o amministrativi che anticipino o pregiudichino l’esito del processo partecipativo.

Certificazione di qualità e validazione

La Giunta trasmette i progetti al Tecnico di garanzia per la certificazione di qualità. Ai fini della certificazione il processo deve prevedere: coinvolgimento ampio e non discriminatorio delle realtà sociali interessate; inserimento di eventuali nuovi soggetti emersi dopo l’avvio; costituzione di un tavolo di negoziazione sin dalle prime fasi; utilizzo di metodi di mediazione e verifica di eventuali accordi; accessibilità della documentazione tramite pagine web dedicate.

Anche i progetti che non chiedono contributi possono essere sottoposti al Tecnico di garanzia per la sola certificazione di qualità, applicandosi le medesime regole tecniche essenziali.

Al termine, l’ente responsabile deve approvare un documento che dà atto del processo svolto, del documento di proposta partecipata e della validazione o mancata validazione del Tecnico di garanzia. Se la proposta non è validata e i contributi sono stati usati in modo difforme dal progetto, è prevista la revoca del contributo. Se l’ente si discosta dalle conclusioni del processo, deve motivare dettagliatamente la decisione, comunicarla al Tecnico di garanzia, renderla pubblica e informarne i partecipanti anche telematicamente.

Mediazione del Tecnico di garanzia su iniziativa dei cittadini

Il Tecnico di garanzia può svolgere mediazione tra proponenti ed enti responsabili, soprattutto per progetti di notevole rilievo sostenuti da un numero minimo di firme rapportato alla popolazione dell’ambito territoriale interessato. Le soglie sono differenziate per fasce demografiche: dal 5% nei piccoli comuni fino allo 0,5% oltre i 30.000 abitanti. L’esito della mediazione è reso pubblico tramite gli strumenti informativi del Tecnico, anche telematici.

Formazione, promozione e monitoraggio

L’Assemblea legislativa promuove la conoscenza della legge attraverso seminari, studi, raccolta e diffusione di buone pratiche. La Giunta realizza attività di formazione per diffondere la cultura della partecipazione e formare personale capace di progettare, organizzare e gestire processi partecipativi. Le strutture dell’Assemblea e della Giunta collaborano al monitoraggio e alla valutazione della legge.

Disposizioni finanziarie, valutazione e transitorio

Per gli esercizi 2018-2020 gli oneri sono coperti con le risorse già autorizzate in riferimento alla precedente legge regionale n. 3/2010; per gli esercizi successivi si provvede con le autorizzazioni di spesa annuali del bilancio regionale.

La clausola valutativa prevede una relazione triennale della Giunta all’Assemblea, con dati su diffusione e qualità dei processi, criteri di valutazione dei contributi, processi su beni confiscati e transizione ecologica, formazione svolta, uso di strumenti digitali ed effetti sul miglioramento della qualità ambientale. È anche possibile una valutazione partecipata con cittadini e soggetti attuatori.

Entro 60 giorni dall’entrata in vigore deve essere costituito il nucleo tecnico; per il 2018 il bando poteva essere adottato anche prima della sua costituzione. Per i procedimenti già in corso alla data di entrata in vigore continuano ad applicarsi le disposizioni previgenti.

Abrogazione della normativa precedente

La legge abroga espressamente la legge regionale Emilia-Romagna 9 febbraio 2010, n. 3, sostituendone integralmente la disciplina in materia di consultazione e partecipazione.