Sentenza n. 405/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di terreni edificabili soggetti a previa pianificazione attuativa, ha impugnato gli atti con cui il Comune ha assoggettato il PUA agli indirizzi generali approvati con delibera di Giunta n. 352/2019 e ha imposto termini uniformi per la presentazione dei titoli edilizi e per l'attuazione degli interventi nel periodo transitorio previsto dalla L.R. 24/2017. Sono stati dedotti: violazione degli artt. 16, comma 5, e 28, comma 5, lett. c), l. 1150/1942, per avere il Comune fissato con atto generale il termine di attuazione anziché determinarlo in relazione al singolo piano; incompetenza della Giunta comunale, in violazione dell'art. 42 d.lgs. 267/2000 e dell'art. 5 d.l. 70/2011, ritenendosi necessaria la competenza consiliare; violazione dell'art. 4, commi 4 e 5, L.R. 24/2017 e della circolare regionale applicativa; eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità, poiché il Comune aveva richiesto una valutazione economico-finanziaria concreta per ciascun PUA ma aveva previamente fissato un termine uniforme; difetto assoluto di motivazione e istruttoria sulla scelta del termine di sei anni. Con i primi motivi aggiunti sono state contestate le prescrizioni temporali inserite nella delibera di approvazione del PUA e nella convenzione urbanistica, inclusi il termine finale di sei anni, il termine di due anni e mezzo per la presentazione dei permessi di costruire e la decadenza automatica del PUA per il mancato rispetto dei termini, senza valutazione dell'imputabilità e dell'entità del ritardo. Sono state inoltre contestate le clausole relative all'attuazione del lotto ERP, al rimborso dei costi urbanizzativi, al versamento degli oneri di urbanizzazione secondaria senza scomputo dalle opere di urbanizzazione primaria e alla compartecipazione ai costi comunali. Con i secondi motivi aggiunti è stato impugnato il diniego comunale di modifica della convenzione, in particolare quanto al termine per la presentazione dei permessi di costruire degli edifici privati. La ricorrente ha chiesto anche l'accertamento dell'obbligo del Comune di pronunciarsi sull'istanza di modifica, del diritto allo scomputo indistinto degli oneri e dell'inesistenza del diritto comunale alle somme aggiuntive per compartecipazione ai costi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato cessata la materia del contendere sul ricorso introduttivo e su una parte dei motivi aggiunti, poiché lo ius superveniens e la delibera comunale n. 103/2024 hanno modificato in senso satisfattivo i termini di attuazione del PUA, aumentandoli da sei a nove anni e prolungando anche il termine per la presentazione dei permessi di costruire. Ha respinto l'eccezione di tardività dei documenti depositati dopo le ore 12 dell'ultimo giorno utile, ritenendo consentito il deposito entro le ore 24 e, comunque, sussistente l'errore scusabile per il contrasto giurisprudenziale. Ha riconosciuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione della convenzione urbanistica, qualificata come accordo ex art. 11 l. 241/1990. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità fondata sulla sottoscrizione della convenzione, poiché la ricorrente aveva contestato preventivamente il contenuto dello schema e si era riservata di ricorrere. Nel merito, ha accolto le censure contro la clausola di decadenza automatica del PUA: è irragionevole e sproporzionata una previsione che faccia derivare la decadenza dal mero superamento del termine, senza considerare l'imputabilità del ritardo, la sua entità e gli eventi estranei alla volontà dell'attuatore. Ha accolto le censure sulle clausole relative al lotto ERP, ritenendo necessaria la previsione di tempi certi per la selezione del soggetto attuatore e per il rimborso dei costi urbanizzativi anticipati, poiché l'attuazione del PUA non può dipendere da eventi estranei alla volontà del lottizzante. Ha inoltre riconosciuto il diritto allo scomputo indistinto degli oneri di urbanizzazione, ritenendo prevalente la DAL n. 186/2018 sulle disposizioni comunali incompatibili e irrilevante la mancata realizzazione, da parte della ricorrente, delle opere di urbanizzazione secondaria. Ha quindi accertato la nullità parziale dello schema di convenzione e della convenzione urbanistica del 15 giugno 2021 limitatamente alle clausole esaminate. Le spese sono state compensate per l'esito complessivo e la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 4, commi 4 e 5, L.R. 24/2017

  nelle more del termine per l'adozione del PUG i Comuni possono continuare ad approvare i piani attuativi di esecuzione della precedente disciplina, anche in variante al piano generale; le convenzioni devono contenere termini perentori, a pena di decadenza, per la presentazione dei titoli abilitativi

  La disciplina transitoria consente l'approvazione dei piani attuativi, ma impone termini certi per l'attuazione; tali termini devono essere strutturati in modo ragionevole e non possono rendere l'attuazione dipendente da eventi estranei alla volontà del soggetto attuatore.

• art. 11 l. 241/1990

  Gli accordi di cui al presente articolo devono essere motivati ai sensi dell'articolo 3

  Le convenzioni urbanistiche rientrano negli accordi sostitutivi o integrativi dell'esercizio del potere amministrativo e sono soggette a sindacato giurisdizionale anche sotto i profili di ragionevolezza e proporzionalità.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi amministrativi di cui all'art. 11 l. 241/1990, comprese le convenzioni urbanistiche.

• art. 1419 c.c.

  La nullità delle clausole della convenzione urbanistica è parziale e non si estende all'intero accordo se non è provato che le parti non lo avrebbero concluso senza le clausole nulle.

• DAL n. 186/2018

  La disciplina regionale riconosce lo scomputo indistinto degli oneri di urbanizzazione e prevale sulle disposizioni comunali incompatibili; l'approvazione di un PUA convenzionato con obbligo del privato di eseguire direttamente opere di urbanizzazione fa sorgere il diritto allo scomputo degli oneri.

• art. 16, comma 5, l. 1150/1942

  Il termine di attuazione deve essere correlato allo specifico strumento attuativo, secondo la censura prospettata dalla ricorrente, ma la questione è rimasta in parte assorbita dalla cessazione della materia del contendere.

• art. 28, comma 5, lett. c), l. 1150/1942

  La disciplina statale dei piani attuativi è stata invocata per sostenere che la durata dell'attuazione debba essere individuata in relazione al singolo piano e non mediante una previsione generale; la relativa questione è rimasta in parte assorbita.

Massime di principio

• La clausola di una convenzione urbanistica che prevede la decadenza automatica del piano attuativo per il mero mancato rispetto del termine finale è illegittima quando opera senza verificare l'imputabilità del ritardo, la sua entità e l'incidenza di eventi estranei alla volontà del soggetto attuatore, perché viola i principi di ragionevolezza e proporzionalità e può compromettere lo stesso interesse pubblico all'attuazione del piano.
• Le convenzioni urbanistiche, in quanto accordi amministrativi riconducibili all'art. 11 l. 241/1990, sono soggette al sindacato del giudice amministrativo anche in ordine alla ragionevolezza e proporzionalità delle clausole che regolano l'esercizio del potere amministrativo.
• Quando una porzione del piano urbanistico attuativo è destinata all'edilizia residenziale pubblica, la convenzione deve prevedere tempi certi anche per la selezione del soggetto incaricato dell'attuazione del lotto e per il rimborso dei costi urbanizzativi anticipati dal lottizzante; l'attuazione del piano non può dipendere indefinitamente da eventi estranei alla volontà dell'attuatore.
• L'approvazione di un piano urbanistico attuativo convenzionato, con obbligo del privato di eseguire direttamente opere di urbanizzazione, attribuisce al soggetto attuatore il diritto allo scomputo indistinto dei relativi costi dalla totalità degli oneri di urbanizzazione dovuti, anche se non siano state realizzate opere di urbanizzazione secondaria, quando tale scomputo sia previsto dalla disciplina regionale prevalente sulle disposizioni comunali incompatibili.
• La sottoscrizione di una convenzione urbanistica non rende di per sé inammissibili le contestazioni sulle sue clausole quando il privato abbia previamente contestato il contenuto dello schema, chiesto modifiche e manifestato la riserva di adire il giudice.
• La modifica sopravvenuta dei termini di attuazione del piano in senso integralmente satisfattivo dell'interesse del ricorrente determina la cessazione della materia del contendere sulle relative censure, mentre restano decidibili le contestazioni concernenti clausole convenzionali rispetto alle quali permane un interesse concreto e attuale.

Come è indicizzato