Sentenza n. 8242/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento della Provincia autonoma di Trento che l'ha inserita tra le aziende soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018, quantificando in euro 11.789,93 la somma dovuta, nonché i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022 e l'intesa della Conferenza Stato-Regioni. Ha chiesto l'annullamento degli atti, l'accertamento dell'inesistenza o illegittimità del diritto della Provincia alla riscossione o compensazione, la restituzione delle somme eventualmente versate o compensate e il risarcimento dei danni. Dalla motivazione emerge che le censure contro gli atti statali riguardavano la legittimità del meccanismo di payback, anche sotto i profili della ragionevolezza e proporzionalità, della riserva di legge, dell'irretroattività e della lesione dell'affidamento. Le contestazioni relative all'atto provinciale erano dedotte per illegittimità derivata dagli atti statali. Il Collegio ha inoltre rilevato d'ufficio, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., il possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla parte concernente il provvedimento provinciale.

La decisione

Il ricorso è stato respinto quanto all'impugnazione degli atti del Ministero della Salute, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Conferenza permanente. Il TAR ha richiamato la disciplina legislativa del payback e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, ritenendo infondate le censure già esaminate in precedenti analoghi. In particolare, il meccanismo è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria; la prestazione imposta è stata considerata sufficientemente determinata dalla legge, nel rispetto della riserva di legge; non è stata ravvisata violazione del principio di irretroattività né lesione dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015 e la disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligazione. Quanto al provvedimento della Provincia autonoma di Trento, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il TAR, la Provincia svolge attività meramente tecnico-contabile, vincolata e ricognitiva: verifica i dati contabili, individua le aziende, applica la percentuale di ripiano e determina l'importo sulla base del fatturato. Non esercita quindi un potere autoritativo, ma dà attuazione a un'obbligazione patrimoniale direttamente derivante dalla legge e dagli atti statali. La controversia riguarda pertanto un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Sono stati assegnati i termini per la riproposizione del giudizio ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  ha introdotto un tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici a carico del SSN

  La disciplina originaria poneva il superamento del tetto a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  il tetto nazionale è stato fissato al valore del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  La norma ha fissato il limite nazionale di spesa per i dispositivi medici.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  ciascuna azienda fornitrice concorre alle predette quote in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale

  La norma individua soggetti obbligati, misura e procedura del ripiano; alle regioni e province autonome attribuisce il compito di individuare le aziende e imporre il pagamento sulla base di dati e percentuali predeterminati.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  il superamento del tetto di spesa ... è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA

  Ha precisato le modalità di rilevazione del superamento del tetto e del fatturato rilevante.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  le regioni e le province autonome definiscono, con proprio provvedimento, l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, disciplinando la fase attuativa regionale e provinciale del payback 2015-2018.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  le aziende fornitrici ... [versano] solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata nei loro confronti

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione dell'importo dovuto; la Corte costituzionale ha esteso la riduzione a tutte le aziende, comprese quelle che avevano instaurato controversie.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  pagamento in misura ridotta ... pari alla quota ridotta (25%)

  Ha previsto una disciplina sopravvenuta di pagamento ridotto e la cessazione ex lege della materia del contendere al ricorrere dei presupposti stabiliti.

• art. 11 c.p.a.

  eventuale riproposizione del giudizio dinanzi a quest'ultimo giudice

  Consente la prosecuzione della domanda davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione, conservando gli effetti processuali e sostanziali della domanda.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  sollevata d'ufficio ... l'eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti la questione di giurisdizione rilevata d'ufficio.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva e va risolta secondo il criterio ordinario di distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

• art. 23 Cost.

  la disciplina censurata ... contiene tutti gli elementi richiesti ... perché possa considerarsi rispettata la riserva di legge

  Secondo la Corte costituzionale, il contributo di solidarietà è sufficientemente determinato dalla legge quanto a soggetti obbligati, oggetto e criteri della prestazione.

• art. 41 Cost.

  misura ragionevole e proporzionata

  La Corte costituzionale ha ritenuto compatibile il payback con la libertà di iniziativa economica nel bilanciamento con l'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso, per il periodo considerato, la violazione dei principi costituzionali dedotti dalle imprese.

• art. 117 Cost. in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione del divieto di irretroattività e dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015.

Massime di principio

• La controversia sull'atto regionale o provinciale di attuazione del payback dei dispositivi medici appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'amministrazione si limita, senza margini di discrezionalità, a verificare dati contabili, individuare le aziende obbligate e applicare percentuali e criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali.
• Nel sistema del payback 2015-2018, le regioni e le province autonome non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento: tali attività spettano allo Stato. Esse devono invece porre a carico delle aziende la quota di ripiano già determinata secondo criteri legislativi e ministeriali.
• L'atto regionale o provinciale che individua l'azienda fornitrice e l'importo dovuto non esprime, di regola, un potere autoritativo, ma accerta il quantum di un'obbligazione patrimoniale direttamente derivante dalla legge; l'impresa vanta quindi un diritto soggettivo al corretto calcolo della somma.
• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, secondo la Corte costituzionale richiamata dal giudice, la riserva di legge, perché la legge individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, la misura percentuale e i criteri essenziali della procedura.
• L'applicazione del payback agli anni 2015-2018 non integra retroattività sostanziale lesiva dell'affidamento quando l'obbligo di ripiano era già previsto e conoscibile dalle imprese al momento delle forniture; gli interventi normativi successivi che disciplinano la procedura attuativa non modificano, in tale prospettiva, l'obbligazione sostanziale.

Come è indicizzato