Sentenza n. 915/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha chiesto l’accertamento dell’inadempimento della Regione rispetto al verbale d’intesa sottoscritto il 21 novembre 2019, la condanna all’emissione di un decreto di finanziamento di 330.000 euro e, in subordine, il risarcimento del danno nella medesima misura o in quella di 33.000 euro, prospettando una responsabilità contrattuale o precontrattuale. Il verbale prevedeva che il Comune presentasse il cronoprogramma e il progetto di fattibilità e che la Regione, al loro ricevimento, emettesse il decreto di finanziamento e sottoscrivesse la convenzione. Il Comune ha sostenuto che tale previsione avesse attribuito immediatamente natura vincolante al finanziamento, nonostante la procedura selettiva non fosse ancora conclusa. La Regione ha eccepito la natura non vincolante e la nullità del verbale, sia per l’inapplicabilità dell’art. 11 l. 241/1990, sia per la violazione dell’art. 15, comma 2-bis, l. 241/1990, in ragione della mancata sottoscrizione digitale. Il Comune ha contestato la tardività delle eccezioni di nullità e ha dedotto l’inadempimento derivante dall’approvazione della graduatoria definitiva, che non aveva finanziato il suo progetto.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. In via preliminare ha ritenuto tempestiva l’eccezione di nullità formulata dalla Regione, rilevando che nel processo amministrativo non opera una preclusione temporale collegata alla costituzione tardiva e che la nullità contrattuale è rilevabile anche d’ufficio e deducibile in ogni tempo da chiunque vi abbia interesse. Nel merito, il Collegio ha affermato che l’avviso pubblico aveva determinato un autovincolo per la Regione, imponendole di individuare i beneficiari esclusivamente attraverso l’istruttoria, la valutazione dei progetti e l’approvazione della graduatoria definitiva. Un verbale bilaterale stipulato con uno dei Comuni partecipanti, prima della conclusione della selezione, non poteva derogare alla lex specialis né anticipare l’individuazione del beneficiario, perché avrebbe eluso la procedura concorsuale e compromesso l’imparzialità e il buon andamento. La rimozione dell’autovincolo avrebbe richiesto almeno un atto regionale generale di autotutela, non adottato. Il verbale è stato quindi ritenuto nullo, ai sensi dell’art. 1418, comma 2, c.c., per contrarietà alla disciplina imperativa della procedura e al principio di imparzialità. Il TAR ha inoltre escluso che il verbale fosse un accordo ex art. 11 l. 241/1990, disposizione riferita agli accordi tra amministrazione e privati; trattandosi di un’intesa tra pubbliche amministrazioni, avrebbe dovuto trovare applicazione l’art. 15 l. 241/1990. La mancata sottoscrizione digitale ha determinato, anche sotto il profilo formale, la nullità dell’accordo ai sensi dell’art. 15, comma 2-bis, l. 241/1990. In assenza di un vincolo valido ed efficace, non sussisteva alcun inadempimento regionale e sono state respinte le domande di accertamento, di esatto adempimento e di risarcimento per responsabilità contrattuale. È stata respinta anche la domanda di responsabilità precontrattuale ex art. 1338 c.c.: il Comune, quale pubblica amministrazione partecipante alla procedura, avrebbe dovuto conoscere la non derogabilità dell’avviso e la necessità di attendere l’esito della selezione; l’eventuale affidamento sarebbe dunque stato colposo. Inoltre, la nullità derivante dalla violazione di norme imperative sulla sottoscrizione impediva il risarcimento. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie e perché entrambe le parti erano pubbliche.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla memoria con cui la Regione ha formulato le eccezioni di nullità.

• art. 46, comma 1, c.p.a.

  Il Comune lo ha invocato per sostenere la tardività delle eccezioni sollevate dalla Regione; il TAR ha escluso l’esistenza di una preclusione temporale collegata alla costituzione tardiva.

• art. 11 l. 241/1990

  Non applicabile al verbale, perché disciplina gli accordi tra pubblica amministrazione e soggetti privati, non gli accordi tra amministrazioni pubbliche.

• art. 15 l. 241/1990

  2-bis. A fare data dal 30 giugno 2014 gli accordi di cui al comma 1 sono sottoscritti con firma digitale, ai sensi dell’articolo 24 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, con firma elettronica avanzata, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera q-bis), del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ovvero con altra firma elettronica qualificata, pena la nullità degli stessi.

  Il verbale tra le amministrazioni, non sottoscritto digitalmente, è nullo e non può produrre vincoli giuridici.

• art. 97 Cost.

  Il principio di imparzialità e buon andamento impedisce di individuare bilateralmente e anticipatamente il beneficiario di un finanziamento in deroga alla procedura selettiva previamente stabilita.

• art. 1418, comma 2, c.c.

  Il verbale è nullo perché diretto a eludere la procedura concorsuale e contrario a norme imperative e al principio di imparzialità amministrativa.

• art. 1421 c.c.

  La nullità contrattuale è rilevabile d’ufficio e può essere fatta valere da chiunque vi abbia interesse.

• art. 1422 c.c.

  L’azione per far dichiarare la nullità non è soggetta alle preclusioni temporali prospettate dal Comune.

• art. 1338 c.c.

  La parte che, conoscendo o dovendo conoscere l’esistenza di una causa d’invalidità del contratto, non ne ha dato notizia all’altra parte è tenuta a risarcire il danno da questa risentito per avere confidato, senza sua colpa, nella validità del contratto.

  La responsabilità precontrattuale richiede un affidamento incolpevole; la negligenza del soggetto che avrebbe dovuto conoscere la causa di invalidità esclude il risarcimento.

• art. 23 d.lgs. 50/2016

  Richiamato nel verbale quale base normativa del progetto di fattibilità tecnico-economica richiesto al Comune.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione indice una procedura selettiva per individuare i beneficiari di contributi pubblici, l’avviso pubblico e la relativa lex specialis determinano un autovincolo: il beneficio può essere legittimamente attribuito solo all’esito dell’istruttoria, della valutazione secondo i criteri prefissati e dell’approvazione della graduatoria definitiva.
• Un’intesa bilaterale stipulata tra l’amministrazione procedente e uno dei partecipanti a una procedura selettiva, prima della conclusione della valutazione, non può derogare alla lex specialis né anticipare l’individuazione del beneficiario; un simile atto è nullo se elude la procedura e compromette i principi di imparzialità e buon andamento.
• La rimozione dell’autovincolo derivante da un avviso pubblico non può realizzarsi mediante un accordo bilaterale con uno dei concorrenti, ma richiede un provvedimento regionale generale di ritiro o autotutela, adottato secondo le regole proprie dell’autotutela amministrativa.
• Gli accordi tra pubbliche amministrazioni rientrano nell’art. 15 l. 241/1990 e, in forza del comma 2-bis, devono essere sottoscritti con firma digitale o altra firma elettronica qualificata prevista dalla legge, a pena di nullità.
• La nullità dell’accordo può essere eccepita anche tardivamente nel processo amministrativo e rilevata d’ufficio, non operando una preclusione connessa al superamento del termine ordinario per la costituzione in giudizio.
• La responsabilità precontrattuale per invalidità dell’accordo presuppone un affidamento senza colpa; non è risarcibile il danno di chi, anche per la propria qualificazione pubblicistica e per la partecipazione alla procedura, avrebbe dovuto conoscere la natura imperativa delle regole selettive o la causa di invalidità dell’intesa.

Come è indicizzato