Cassazione Civile, Sentenza n. 9787/2020 del 26/05/2020

Esito

La controversia

Il lavoratore era stato assunto dalla Regione, mediante chiamata diretta, con una successione di contratti di lavoro subordinato a termine dal 1999 al 2011, nell’ambito di interventi di difesa del suolo e del patrimonio idrico, boschivo e florofaunistico. Aveva chiesto l’accertamento dell’illegittimità dei termini, la conversione del rapporto in un unico rapporto a tempo indeterminato dalla prima assunzione, la regolarizzazione del rapporto e il risarcimento del danno, comprese le retribuzioni per i periodi di disponibilità delle energie lavorative. Il Tribunale di Aosta aveva dichiarato illegittimi i termini, disposto la conversione e riconosciuto un risarcimento pari a dieci mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto. La Corte d’appello di Torino, con sentenza n. 313/2015, depositata il 27 maggio 2015, aveva escluso la decadenza e la conversione, confermato l’abusiva reiterazione, ridotto il risarcimento a sei mensilità e negato le retribuzioni per i periodi non lavorati. La Regione, con due motivi, ha contestato il riconoscimento del danno in assenza di allegazione e prova e l’assunto che il danno fosse in re ipsa o che il lavoratore fosse esonerato dalla prova. Il lavoratore, con cinque motivi, ha chiesto la conversione sostenendo la natura privatistica del rapporto e l’inapplicabilità del divieto previsto per il pubblico impiego; ha invocato l’interpretazione conforme al diritto dell’Unione e contestato l’adeguatezza e la quantificazione del risarcimento, chiedendo anche il ristoro dei pregiudizi patrimoniali, della perdita di retribuzioni nei periodi non lavorati e delle conseguenze della disoccupazione. Con il quinto motivo ha inoltre chiesto differenze retributive commisurate alla categoria C2 del comparto regionale, lamentando che non fossero state considerate le funzioni svolte, comprese quelle di ispettore fitosanitario. Ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia o la sospensione del giudizio.

La decisione

La Cassazione ha rigettato il ricorso principale della Regione e ha rigettato i primi due motivi incidentali: il rapporto degli operai forestali, pur regolato da contratti collettivi privatistici, è lavoro alle dipendenze di una pubblica amministrazione quando il prestatore è inserito in posizione subordinata e continuativa nell’organizzazione dell’ente e l’attività è inerente ai suoi fini istituzionali. Si applica quindi il D.Lgs. n. 165/2001, art. 36, comma 5, che esclude la conversione; il divieto è compatibile con i principi costituzionali e con la direttiva 1999/70/CE, purché operi una tutela risarcitoria effettiva. È stato dichiarato inammissibile il quinto motivo incidentale: la domanda di differenze retributive, non esaminata in primo grado, avrebbe dovuto essere proposta con appello incidentale e non poteva essere soltanto riproposta. Sono stati accolti il terzo e il quarto motivo incidentale, nei limiti indicati in motivazione: la Corte d’appello aveva correttamente riconosciuto il danno presunto senza esigere la prova del pregiudizio nella misura indennitaria, ma aveva applicato un criterio di quantificazione errato. Il danno presunto va determinato secondo il parametro della L. n. 183/2010, art. 32, comma 5; resta possibile provare un danno patrimoniale ulteriore. Non sono invece risarcibili né la mancata conversione, esclusa dalla legge, né le retribuzioni per gli intervalli non lavorati, poiché i singoli contratti restano autonomi e non si costituisce un unico rapporto a tempo indeterminato. La sentenza è stata cassata in relazione ai motivi incidentali accolti, con rinvio alla Corte d’appello di Torino, in diversa composizione, per una nuova quantificazione del risarcimento e per la decisione sulle spese del giudizio di legittimità. È stato inoltre dato atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato a carico della Regione, ove dovuto.

Norme richiamate

• D.Lgs. n. 165/2001, art. 36, comma 5

  Da tanto discende che il rapporto di lavoro intercorso tra il ricorrente incidentale e la Regione Autonoma Valle d’Aosta soggiace al divieto di cui al D.Lgs. n. 165, art. 36, comma 5.

  Il rapporto degli operai forestali alle dipendenze della Regione, se inserito nell’organizzazione pubblica e funzionale ai fini istituzionali dell’ente, è assoggettato alla disciplina del pubblico impiego e al divieto di conversione dei contratti a termine illegittimi.

• art. 97 Cost.

  E’ giustificata la scelta del legislatore di ricollegare alla violazione di quelle disposizioni conseguenze di carattere esclusivamente risarcitorio, dato che il principio dell’accesso mediante concorso – enunciato dall’art. 97 Cost., a presidio delle esigenze di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione – rende non omogeneo il rapporto di impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni rispetto al rapporto alle dipendenze di datori privati.

  Il principio di accesso agli impieghi pubblici mediante concorso e le esigenze di imparzialità e buon andamento giustificano che l’abusiva apposizione del termine nella pubblica amministrazione produca conseguenze risarcitorie, anziché la conversione in un rapporto a tempo indeterminato.

• art. 117 Cost., comma 2, lett. l)

  La disciplina del rapporto di lavoro pubblico privatizzato è rimessa alla legislazione esclusiva dello Stato a norma dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. l), in quanto riconducibile alla materia “ordinamento civile”, e vincola anche i rapporti alle dipendenze degli enti regionali ad autonomia differenziata, sicchè il legislatore può intervenire per conformarne gli istituti, imponendosi all’autonomia privata con carattere di inderogabilità.

  La disciplina statale del lavoro pubblico privatizzato, in quanto materia di ordinamento civile, vincola anche gli enti regionali ad autonomia differenziata e prevale sulle diverse discipline regionali o collettive.

• D.Lgs. n. 165/2001, art. 35, comma 1, lett. b)

  L’argomento è già stato esaminato e disatteso da questa Corte, la quale ha evidenziato che il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 36, comma 5 seppure tradizionalmente ricondotto al principio sancito dall’art. 97 Cost., comma 4, si ricollega anche alla necessità di assicurare il buon andamento della Pubblica Amministrazione, che sarebbe pregiudicato qualora si consentisse l’immissione stabile nei ruoli a prescindere dall’effettivo fabbisogno del personale e dalla previa programmazione delle assunzioni, indispensabili per garantire efficienza ed economicità della gestione dell’ente pubblico.

  La possibilità di assunzione mediante avviamento dalle liste di collocamento, senza concorso, non comporta un’eccezione al divieto di conversione: la stabilizzazione resta subordinata alla verifica del fabbisogno e alla programmazione delle assunzioni.

• L. n. 183/2010, art. 32, comma 5

  Nel caso di specie, la Corte territoriale si è correttamente avvalsa dell’agevolazione probatoria di cui sopra si è detto ma ha erroneamente quantificato il danno applicando un parametro diverso da quello costituito dalla L. n. 183 del 2010, art. 32, comma 5.

  Per l’abusiva reiterazione di contratti a termine nel pubblico impiego, l’indennità risarcitoria presunta deve essere quantificata utilizzando il parametro previsto dall’art. 32, comma 5, della L. n. 183/2010.

• D.Lgs. n. 368/2001, art. 5, comma 4-bis

  La direttiva del 1999 non contempla alcuna ipotesi di trasformazione del contratto a tempo determinato in contratto a tempo indeterminato così “lasciando agli Stati membri un certo margine di discrezionalità in materia”.

  La disciplina europea sui contratti a termine non impone la trasformazione del rapporto a tempo indeterminato e non impedisce, per il pubblico impiego, il divieto nazionale di conversione.

• Direttiva 1999/70/CE, clausola 5 dell’Accordo quadro CES, UNICE e CEEP

  La clausola 5 dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE (Direttiva del Consiglio relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato) non stabilisce un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la trasformazione in contratti a tempo indeterminato dei contratti di lavoro a tempo determinato.

  La clausola 5 non impone la conversione dei contratti a termine; il divieto nazionale è compatibile con il diritto dell’Unione se l’ordinamento prevede misure adeguate ed effettive per prevenire e sanzionare l’abuso.

• artt. 1218 e 1223 c.c.

  La possibilità di riconoscere la retribuzione per gli intervalli non lavorati presuppone l’unicità del rapporto di lavoro a tempo indeterminato e dunque una conversione che non è configurabile nella specie.

  Esclusa la conversione, i contratti a termine restano autonomi e non è riconoscibile la retribuzione per gli intervalli non lavorati come conseguenza di un rapporto continuativo a tempo indeterminato.

• D.P.R. n. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente principale dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

  A seguito del rigetto del ricorso principale, ricorrono i presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente principale dell’ulteriore contributo unificato, ove dovuto.

• art. 2697 c.c.

  Il lavoratore pubblico – e non già il lavoratore privato – ha diritto a tutto il risarcimento del danno e, per essere agevolato nella prova (perchè ciò richiede l’interpretazione comunitariamente orientata), ha intanto diritto, senza necessità di prova alcuna per essere egli, in questa misura, sollevato dall’onere probatorio, all’indennità risarcitoria ex art. 32, comma 5.

  Il lavoratore pubblico è esonerato dalla prova del danno entro la misura dell’indennità presunta prevista dall’art. 32, comma 5; per ottenere un risarcimento superiore deve provare il maggior danno patrimoniale.

Massime di principio

• La natura pubblica del rapporto di lavoro dipende dall’inserimento subordinato e continuativo del prestatore nell’organizzazione della pubblica amministrazione e dall’inerenza dell’attività ai fini istituzionali dell’ente; la disciplina privatistica del contratto collettivo e del trattamento previdenziale, da sole, non ne mutano la qualificazione.
• Nel pubblico impiego, l’abusiva reiterazione di contratti a termine non comporta la conversione in un rapporto a tempo indeterminato: il divieto si applica anche quando l’assunzione a tempo indeterminato non richieda una procedura concorsuale o il lavoratore sia stato selezionato, e anche nei rapporti alle dipendenze di enti regionali ad autonomia differenziata.
• Il divieto di conversione nel pubblico impiego è compatibile con la direttiva 1999/70/CE, poiché la clausola 5 dell’Accordo quadro non impone la trasformazione; occorre tuttavia una misura adeguata ed effettiva contro l’abuso del ricorso a contratti a termine.
• Per l’abusiva reiterazione di contratti a termine nel pubblico impiego, il lavoratore ha diritto, senza prova del danno entro tale misura, all’indennità risarcitoria determinata secondo il parametro dell’art. 32, comma 5, della L. n. 183/2010; può ottenere un risarcimento maggiore se prova un ulteriore danno patrimoniale, anche riconducibile alla perdita di chance o alla prolungata precarizzazione.
• Non costituiscono danno risarcibile né la mancata conversione, che è esclusa dalla legge, né le retribuzioni relative agli intervalli non lavorati, se il riconoscimento di queste ultime presuppone un unico rapporto a tempo indeterminato non configurabile.
• La parte rimasta soccombente su una domanda non esaminata dal giudice di primo grado deve proporre appello incidentale per ottenerne l’accoglimento; la mera riproposizione in appello non impedisce il formarsi del giudicato sul rigetto.

Come è indicizzato