Circolare n. 9 del 3/03/2006

Prevenzione e contrasto all'evasione - primi indirizzi operativi per il 2006

La circolare definisce le linee operative iniziali per l’anno 2006 in materia di prevenzione e contrasto all’evasione, in attesa degli indirizzi definitivi collegati alla Convenzione triennale 2006-2008. L’impostazione è improntata alla proficuità dell’azione amministrativa, alla rapidità degli interventi e al coordinamento tra strutture interne, Guardia di Finanza, Agenzia delle Dogane e autorità estere.

Quadro generale e obiettivi

Le direttive recepiscono gli effetti della legge n. 266 del 23 dicembre 2005 (finanziaria 2006) e dell’Atto di indirizzo del Ministro dell’Economia e delle Finanze. L’obiettivo è orientare Direzioni regionali e Uffici locali verso un uso selettivo ed efficace delle risorse, privilegiando le posizioni a più alto rischio fiscale e i fenomeni evasivi più significativi.

Analisi, intelligence e cooperazione internazionale

L’attività di analisi e ricerca conferma la priorità del contrasto alle frodi IVA, soprattutto in ambito intracomunitario. Gli uffici devono:

• coordinarsi con altre amministrazioni coinvolte nei controlli;
• attivare la cooperazione internazionale quando le operazioni sospette coinvolgano operatori nazionali e soggetti stabiliti in altri Stati membri;
• rispondere tempestivamente alle richieste di informazioni provenienti dall’estero;
• utilizzare lo scambio di informazioni anche per la cooperazione in materia di imposizione diretta.

La circolare richiama inoltre la collaborazione con Agenzia delle Dogane e Guardia di Finanza secondo la circolare n. 48 dell’11 novembre 2005, al fine di accelerare gli interventi e concludere rapidamente i controlli.

Frodi IVA e fenomeni ad alto rischio

In materia di IVA, l’azione di contrasto deve concentrarsi anche su:

• percorsi evasivi ed elusivi relativi ai depositi IVA;
• comportamenti fraudolenti finalizzati a indebiti rimborsi;
• utilizzo in compensazione di crediti non spettanti.

Viene inoltre richiamato il decreto ministeriale 22 dicembre 2005, attuativo dell’articolo 60-bis del DPR n. 633 del 1972, applicabile alle operazioni effettuate dal 31 dicembre 2005, quale ulteriore strumento contro le frodi, specie quelle basate su interposizioni fittizie di missing traders.

Attività di intelligence e selezione delle posizioni

Le strutture di intelligence devono raccogliere informazioni utili a individuare posizioni soggettive con elevata pericolosità fiscale. In particolare, occorre intercettare:

• soggetti che richiedono nuove partite IVA presentando elevati indici di rischio, anche tramite la procedura automatizzata “Analisi del rischio delle partite IVA” con risk score;
• posizioni interessate da evasione o frode nel settore della vendita, locazione e intermediazione immobiliare;
• casi di omessa dichiarazione di redditi e IVA;
• utilizzo evasivo di regimi agevolativi;
• situazioni in cui l’incrocio tra dati interni ed esterni evidenzi rilevante capacità contributiva;
• operazioni economiche societarie con profili evasivi o elusivi;
• posizioni segnalate da autorità fiscali estere.

Le segnalazioni qualificate devono alimentare i piani annuali di controllo.

Verifiche: soglie, criteri di selezione e coordinamento

L’attività di verifica viene rafforzata in attuazione del comma 520 dell’articolo 1 della legge n. 266 del 2005, con incremento della capacità operativa verso soggetti per i quali non si applica la programmazione fiscale.

Per i contribuenti con volume d’affari, ricavi e/o compensi superiori a 5.164.569 euro, il budget di produzione prevede un aumento delle risorse dedicate alle verifiche. La selezione deve privilegiare le posizioni che presentano:

• crediti IVA a rimborso, in compensazione o riportati al periodo successivo, rilevanti rispetto all’attività svolta;
• esiti di controlli su crediti d’imposta per incremento occupazionale o per aree svantaggiate, tali da giustificare un controllo esteso all’intera posizione fiscale;
• omessa comunicazione ex art. 1, comma 4, del DL n. 209 del 24 settembre 2002, nei termini prorogati dal DL n. 273 del 30 dicembre 2005, o comunicazione incompleta/infedele;
• comportamenti fraudolenti IVA o fenomeni evasivi/elusivi con operazioni societarie rilevanti;
• segnalazioni qualificate nel settore immobiliare.

Per i contribuenti di grandi dimensioni, con volume d’affari/ricavi/compensi superiori a 25.822.845 euro, l’azione di verifica si svolge in coordinamento con la Guardia di Finanza e segue anche le indicazioni specifiche della Direzione Centrale Accertamento - Settore Soggetti di grandi dimensioni. È previsto uno specifico piano di controlli per le società appartenenti a gruppi che hanno optato per il consolidato nazionale.

Per i contribuenti tra 5.164.570 e 25.822.845 euro è richiesto un crescente coordinamento con la Guardia di Finanza, con contatti tra Direzioni regionali e Comandi regionali per risolvere eventuali problemi locali.

Per i contribuenti sotto i 5.164.570 euro la selezione deve privilegiare:

• categorie senza studi di settore o parametri approvati;
• casi in cui accessi brevi o altre indagini abbiano evidenziato attività diversa da quella dichiarata;
• soggetti che non hanno dichiarato i dati per studi di settore o parametri, oppure hanno indicato cause di esclusione o inapplicabilità;
• posizioni escluse dalla programmazione fiscale.

Modalità di svolgimento delle verifiche

Le verifiche devono svolgersi nel rispetto dello Statuto dei diritti del contribuente. Gli uffici devono concentrare l’attività sugli aspetti fiscalmente più rilevanti, assicurando comunque il controllo degli obblighi del sostituto d’imposta e usando, quando possibile, le guide metodologiche già emanate.

Per il primo semestre 2006, la verifica riguarda di regola il periodo d’imposta 2003; l’estensione ad altre annualità è ammessa solo per esigenze di indagine o per reprimere fenomeni fraudolenti. Nella programmazione regionale deve essere concluso entro il 31 luglio 2006 un numero di verifiche tale da assorbire almeno il 67% della capacità operativa programmata.

La circolare richiama anche il controllo del personale presente al momento dell’accesso, con rilevazione di mansioni, data di inizio e natura del rapporto, ai fini del confronto con libri e scritture obbligatorie.

Controlli sostanziali e rapidità dell’azione accertatrice

Il controllo sostanziale è finalizzato a ridurre il tempo tra rideterminazione dell’obbligazione tributaria e pagamento integrale. Gli uffici devono dare immediato seguito ai processi verbali di constatazione, nel rispetto dello Statuto del contribuente, per conseguire:

• un utilizzo non inferiore al 91% ai fini dell’accertamento delle annualità relative a verifiche svolte tra 1 luglio 2004 e 30 giugno 2006;
• un utilizzo non inferiore al 95% delle annualità giacenti al 2 gennaio 2006, riferite a verifiche fino al 30 giugno 2004.

Va assicurato anche il tempestivo utilizzo delle risultanze di altri organismi esterni all’Agenzia.

Per i soggetti oltre 5.164.570 euro e, in generale, per quelli fuori programmazione fiscale, l’attenzione deve essere massima. Per i contribuenti oltre 25.822.846 euro i criteri di selezione e le modalità di controllo rinviano alla circolare n. 3/E del 29 gennaio 2004.

La circolare richiama inoltre:

• il completamento dei procedimenti conseguenti ai verbali notificati entro il 31 dicembre 2005 ai contribuenti soggetti alla programmazione fiscale;
• l’applicazione integrale del d.lgs. n. 218 del 1997 per notifiche effettuate entro il 31 dicembre 2005 relative ai periodi d’imposta in corso al 31 dicembre 2003 e al 31 dicembre 2004;
• la priorità alle posizioni non ancora esaminate provenienti da inviti al contraddittorio e avvisi di accertamento parziale automatizzati;
• il ricorso a segnalazioni qualificate, liste centralizzate, informazioni da altri organismi, dati per l’accertamento sintetico, informazioni su operazioni societarie e segnalazioni estere;
• il controllo delle posizioni beneficiarie di agevolazioni o incentivi fiscali, utilizzando anche il data mart crediti d’imposta nell’applicazione R.A.D.A.R.;
• l’esame delle posizioni ONLUS quando manchino i requisiti o siano emerse attività commerciali.

Non sono previste riserve di capacità operativa per tali posizioni, così da favorire il controllo dei rilievi già emersi nei verbali di constatazione.

Accessi brevi e contrasto al sommerso

Gli accessi brevi devono presidiare il territorio attraverso controlli diffusi sugli obblighi strumentali, sulle compensazioni e sul lavoro sommerso. Nell’ambito rientrano anche i controlli per conto di altri uffici e i controlli incrociati.

Nel contrasto al sommerso, gli uffici devono selezionare con cura le posizioni da controllare, privilegiando attività economiche per le quali le informazioni disponibili facciano emergere il possibile impiego di personale in nero. Le posizioni selezionate devono essere altamente affidabili, in modo da garantire una significativa percentuale di positività.

Nel 2006 prosegue anche il piano di controllo sui soggetti tenuti alla comunicazione dei dati per gli studi di settore. In una prima fase, i controlli riguardano i periodi d’imposta 2003 e 2004 e interessano prioritariamente:

• chi non ha dichiarato i dati rilevanti e ha indicato cause di esclusione o inapplicabilità;
• chi non ha dichiarato i dati rilevanti senza indicare cause di esclusione o inapplicabilità;
• chi ha indicato un codice attività non coerente, ma risulta svolgere un’attività soggetta agli studi di settore.

Per il periodo d’imposta 2005, dopo la pubblicazione dei modelli di comunicazione e l’aggiornamento delle applicazioni informatiche, gli interventi saranno finalizzati alla rilevazione dei dati generali e specifici. In caso di irregolarità, l’ufficio può estendere la rilevazione e inserire il contribuente nel piano annuale dei controlli.

Gli accessi brevi sono inoltre funzionali a:

• rilevazione di dati e notizie per l’intelligence;
• controlli per conto di Stati esteri;
• verbalizzazione della distruzione delle merci;
• verifica dei requisiti per i benefici alle ONLUS.

Controllo formale

Nel controllo formale rientrano anche gli atti e le dichiarazioni di successione iscritti nel campione unico tasse sospese. Per tali fattispecie non valgono criteri di selezione, a differenza degli atti sottoposti a giudizio di congruità del valore dichiarato.

I controlli ex art. 36-ter del DPR n. 600 del 1973 riguardano il periodo d’imposta 2003, con segnalazioni sia selettive sia di iniziativa. Le posizioni di iniziativa non possono superare il 5% delle segnalazioni relative al 2003. Se l’ufficio non programma tale quota, la relativa capacità va comunque allocata nel macroprocesso dei controlli fiscali.

Il controllo formale del 2002 deve essere ultimato nei primi mesi del 2006. Gli uffici devono mantenere equilibrio tra efficacia del controllo e corretta gestione del rapporto con il contribuente, secondo le istruzioni già impartite con la circolare n. 7/E del 2005, in particolare in tema di riesame tempestivo della pretesa e comunicazioni mediante raccomandata A/R o notifica ordinaria se necessario.

Funzioni strumentali all’attività di controllo

Le funzioni strumentali servono a rafforzare l’azione di contrasto all’evasione attraverso:

• cooperazione con soggetti territoriali che concorrono al processo di accertamento;
• provvedimenti di autorizzazione o diniego delle indagini finanziarie.

La collaborazione con i Comuni deve svilupparsi secondo le modalità che saranno stabilite con il provvedimento del Direttore dell’Agenzia previsto dal comma 2 dell’art. 1 del DL n. 203/2005, convertito dalla legge n. 248/2005.

In materia di indagini bancarie e finanziarie, viene introdotta la procedura telematica che consente l’invio via PEC delle richieste ex art. 32 del DPR n. 600 del 1973 e art. 51 del DPR n. 633 del 1972, come modificati dalla legge n. 311 del 2004. Il provvedimento direttoriale del 22 novembre 2005, integrato il 24 febbraio 2006, disciplina trasmissione telematica, risposte e documentazione.

La legge n. 311 del 2004 ha ampliato l’oggetto delle richieste, includendo anche le operazioni extra conto e un più ampio ambito di intermediari finanziari; ciò richiede un esame più attento delle informazioni da richiedere.

Le Direzioni regionali devono monitorare gli esiti dei controlli anche ai fini della proficuità. Nel processo rientrano inoltre le attività di archiviazione dei rilievi non utilizzabili ai fini dell’accertamento, subordinata a un atto interno motivato, e la selezione delle posizioni tramite l’applicazione B.A.S.E., che consente:

• analisi integrata delle fonti di innesco e di impulso;
• pianificazione in base alle risorse disponibili e ai tempi medi;
• selezione delle posizioni più proficue;
• assegnazione ai team dell’Area Controllo;
• monitoraggio dell’avanzamento del piano.

Le Direzioni regionali devono anche assicurare la sperimentazione di nuove procedure informatiche o l’aggiornamento di quelle esistenti e il controllo dei requisiti formali per l’iscrizione nell’anagrafe unica delle ONLUS, oltre agli adempimenti del DM n. 266 del 18 luglio 2003.

Tutela della pretesa erariale e riscossione

Le attività collegate alla tutela della pretesa erariale sono considerate di primaria rilevanza. Gli uffici devono gestire i ruoli nel rispetto delle istruzioni operative e dei termini decadenziali per la cartella di pagamento ex art. 25 del DPR n. 602 del 1973, tenendo conto anche dell’art. 19 del d.lgs. n. 112 del 1999.

La circolare richiama in particolare:

• l’ipoteca e il sequestro conservativo ex art. 22 del d.lgs. n. 472 del 1997;
• il controllo delle garanzie prestate per la rateazione;
• il monitoraggio dei pagamenti rateali per l’avvio dell’escussione delle garanzie;
• l’iscrizione a ruolo immediata, sia definitiva sia provvisoria;
• l’iscrizione in ruoli straordinari degli importi risultanti anche da accertamenti non definitivi e da liquidazione o controllo formale;
• il conferimento del carattere di esecutorietà ai ruoli derivanti da liquidazione automatica e controllo formale.

Deve essere posta particolare attenzione alla legittimità dell’iscrizione a ruolo per somme superiori a 8.000 euro, considerati gli effetti patrimoniali previsti dall’art. 76 del DPR n. 602 del 1973. Va inoltre assicurato il controllo sistematico delle partite non ricomprese nei ruoli al visto e il monitoraggio regionale dell’attività degli uffici.

Riscossione coattiva internazionale

La circolare dedica un’ampia parte alla mutua assistenza amministrativa internazionale in materia di recupero crediti. In base al d.lgs. n. 69 del 9 aprile 2003, che recepisce la direttiva 2001/44/CE, l’Italia partecipa allo scambio di assistenza per il recupero di crediti relativi, tra gli altri, a IVA, dazi, accise e prelievi agricoli.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze - Dipartimento per le Politiche Fiscali è l’autorità nazionale abilitata, avvalendosi dell’Agenzia delle Dogane e dell’Agenzia delle Entrate. È stato istituito presso la Direzione Centrale Accertamento un servizio dedicato al recupero dei crediti connessi ai nuovi tributi, operativo dai primi mesi del 2004 e poi attribuito all’Ufficio Riscossione internazionale.

Le sue funzioni comprendono:

• scambio di informazioni con le autorità estere su dati anagrafici e cespiti dei debitori;
• assistenza alla notifica degli atti esecutivi;
• recupero coattivo dei crediti erariali.

Il quadro è completato dalla direttiva 2002/94/CE, recepita con DM 22 luglio 2005, e dal provvedimento direttoriale del 23 dicembre 2005, che disciplina la procedura operativa per il recupero crediti nell’Unione europea. L’Ufficio Riscossione internazionale opera anche in relazione a IVA, imposte sul reddito e sul capitale, premi assicurativi, interessi, penali, sanzioni amministrative e spese, oltre ai rapporti di diritto internazionale previsti da convenzioni bilaterali e dalla Convenzione del Consiglio d’Europa sull’assistenza amministrativa in materia fiscale.

Ruolo delle Direzioni regionali

Le Direzioni regionali devono garantire l’applicazione uniforme degli indirizzi impartiti e monitorare costantemente le attività svolte dagli uffici, per valutare tempestività, efficacia e correttezza dell’azione amministrativa.