Cassazione Civile, Sentenza n. 5589/2020 del 28/02/2020

Esito

La controversia

La Procura regionale presso la Corte dei conti aveva convenuto un consigliere regionale e il presidente del gruppo consiliare dell’Assemblea legislativa dell’Emilia-Romagna per ottenere il rimborso alla Regione delle spese sostenute e rendicontate dal consigliere nel periodo dicembre 2011-giugno 2012, ritenute estranee al mandato o non adeguatamente documentate; al presidente del gruppo era contestato l’omesso controllo. La Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, con sentenza del 1° febbraio 2017, li aveva condannati in parti uguali al pagamento di euro 17.673,75. La Sezione giurisdizionale centrale d’appello, con sentenza depositata il 13 febbraio 2018, aveva respinto l’appello. I due interessati hanno proposto ricorsi per cassazione, poi riuniti, articolati in due motivi identici. Con il primo hanno dedotto difetto assoluto di giurisdizione ed eccesso di potere giurisdizionale: a loro avviso, poiché le spese rientravano nelle categorie individuate dall’Assemblea regionale e i rendiconti erano stati approvati dagli organi regionali competenti, la Corte dei conti avrebbe sindacato il merito e l’opportunità delle spese, invadendo l’autonomia politica dei gruppi e le competenze del Consiglio regionale, in violazione anche dell’art. 122, quarto comma, Cost. Con il secondo motivo hanno nuovamente denunciato difetto di giurisdizione ed eccesso di potere giurisdizionale, sostenendo che il giudice contabile avrebbe disapplicato la legge regionale richiedendo, per provare l’inerenza delle spese di rappresentanza, una lettera o un incarico preventivo del capogruppo, requisito che la legge e i regolamenti non prevedevano.

La decisione

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, ha riunito i ricorsi e ha dichiarato entrambi inammissibili. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che il controllo della Corte dei conti non avesse riguardato l’utilità o l’opportunità politica delle spese, ma la loro giustificazione documentale e la correlazione con le finalità pubbliche vincolate dei contributi: tale verifica rientra nei limiti interni della giurisdizione contabile. La gestione dei fondi pubblici dei gruppi consiliari è assoggettata alla responsabilità erariale; l’approvazione successiva dei rendiconti da parte degli organi regionali costituisce ratifica formale di spese già effettuate e non ne crea ex ante il titolo giustificativo. Un eventuale errore nell’applicazione delle regole di controllo sarebbe un errore di giudizio, non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Anche il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile: l’interpretazione della legge regionale adottata dal giudice contabile, inclusa la necessità di documentare in modo adeguato la pertinenza delle spese di rappresentanza, costituisce esercizio della funzione interpretativa e non eccesso di potere giurisdizionale. La Corte ha precisato che la sentenza impugnata non richiedeva una specifica lettera preventiva o un’autorizzazione del capogruppo, ma documentazione idonea, quali scontrini, fatture o note di incarico, a dimostrare il collegamento con un interesse concreto e attuale del gruppo consiliare. Non sono state liquidate spese in favore del Procuratore generale, parte processuale soltanto formale; è stata altresì esclusa la condanna ex art. 96, terzo comma, c.p.c. richiesta dal Procuratore, perché tale disposizione presuppone una condanna alle spese ex art. 91 c.p.c. a favore della controparte vittoriosa. La Corte ha dato atto dei presupposti per il versamento, da parte di entrambi i ricorrenti, dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per i rispettivi ricorsi.

Norme richiamate

• art. 122, comma 4, Cost.

  La gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità erariale, sia perchè a tali gruppi – pur in presenza di elementi di natura privatistica connessi alla loro matrice partitica – va riconosciuta natura essenzialmente pubblicistica in relazione alla funzione strumentale al funzionamento dell’organo assembleare da essi svolta, sia in ragione dell’origine pubblica delle risorse e della definizione legale del loro scopo, e senza che rilevi il principio dell’insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122 Cost., comma 4, non estensibile alla gestione dei contributo, attesa la natura derogatoria delle norme di immunità.

  L’insindacabilità costituzionale delle opinioni e dei voti dei consiglieri regionali non si estende alla gestione dei contributi pubblici assegnati ai gruppi consiliari, che resta sottoposta alla giurisdizione contabile.

• art. 1 L. 20/1994

  L’accertamento rimesso in tale ambito alla Corte dei conti, affinchè non debordi dai limiti esterni imposti alla sua giurisdizione, non può investire l’attività politica del presidente del gruppo consiliare o le scelte di “merito” dal medesimo effettuate nell’esercizio del mandato, ma deve mantenersi nell’alveo di un giudizio di conformità alla legge dell’azione amministrativa (L. n. 20 del 1994, art. 1).

  Il controllo contabile sui contributi dei gruppi consiliari non può sindacare le scelte politiche o l’opportunità delle spese, ma può verificarne la conformità alla legge, la congruità secondo criteri oggettivi e il collegamento con le finalità pubbliche del contributo.

• L.R. Emilia-Romagna n. 32/1997, art. 6, comma 2

  In questa prospettiva il giudice contabile ha fatto riferimento, dunque, alla necessità della “dimostrazione dell’incarico” (e all’inidoneità della prova richiesta in base alla mera “autodichiarazione”), assumendo che, ai sensi della L.R. n. 32 del 1997, art. 6, comma 2, (che recita: “I contributi devono essere utilizzati per il funzionamento e le attività dei gruppi consiliari comprese le spese di rappresentanza e le spese relative a manifestazioni e altre attività, cui i consiglieri stessi siano stati incaricati di partecipare dal gruppo medesimo”), le anzidette “pezze di appoggio” andavano individuate in “scontrini, fatture o note di incarico” (non essendo presente nella sentenza impugnata alcun riferimento, invece, a “lettera di incarico” o a “preventiva determinazione” o autorizzazione del capogruppo, come opinato nei ricorsi), al fine di fornire di tali spese la “adeguata mediazione della loro pertinenza ad un concreto e attuale interesse del gruppo consiliare” e non già del partito politico e dell’attività inerente a siffatto soggetto giuridico, distinto dal predetto gruppo (cfr., segnatamente, p. 15 della sentenza impugnata).

  I contributi devono essere destinati al funzionamento e alle attività del gruppo consiliare; per le spese di rappresentanza e le attività per cui i consiglieri siano incaricati dal gruppo, la documentazione deve consentire di verificare la pertinenza a un interesse concreto e attuale del gruppo, distinto da quello del partito politico. Non è stabilito, nel passaggio esaminato, un requisito formale di preventiva lettera o autorizzazione del capogruppo.

• art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c.

  Il primo mezzo è denunciato, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1 e art. 362 c.p.c., difetto assoluto di giurisdizione per violazione dei limiti esterni della giurisdizione contrabile ed eccesso di potere giurisdizionale.

  La pronuncia tratta la censura di difetto assoluto di giurisdizione proposta ai sensi di questa disposizione come questione concernente i limiti esterni della giurisdizione; gli errori di interpretazione o applicazione della legge commessi nell’esercizio della giurisdizione non integrano, di per sé, tale vizio.

• art. 362 c.p.c.

  In linea di principio, infatti, l’interpretazione della legge (e perfino la sua disapplicazione) non trasmoda di per sè in eccesso di potere giurisdizionale, perchè essa rappresenta il proprium della funzione giurisdizionale e non può, dunque, integrare di per sè sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8, tranne i soli casi di un radicale stravolgimento delle norme o dell’applicazione di una norma creata ad hoc dal giudice speciale.

  Il ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione non consente di censurare la normale attività interpretativa del giudice speciale, né la sua eventuale disapplicazione della legge; rileva soltanto uno sconfinamento esterno, come il radicale stravolgimento delle norme o la creazione giudiziale di una regola ad hoc.

• D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 174, art. 207

  Il secondo mezzo è prospettato, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1, art. 362 c.p.c. e D.Lgs. n. 174 del 2016, art. 207 difetto assoluto di giurisdizione ed eccesso di potere giurisdizionale.

  La disposizione è indicata quale base processuale della censura di difetto di giurisdizione proposta dai ricorrenti; la Corte ha dichiarato inammissibile il motivo, escludendo che l’interpretazione della disciplina regionale da parte del giudice contabile costituisse eccesso di potere giurisdizionale.

• art. 91 c.p.c.

  Per le anzidette ragioni, in favore del Procuratore generale non vi è luogo ad una condanna al pagamento delle spese processuali del soccombente, ai sensi dell’art. 91 c.p.c.; dunque, esso, parte solo formale, non è la “controparte” che può beneficiare della condanna al pagamento della somma equitativamente determinata ex art. 96 c.p.c., comma 3.

  La condanna alle spese non è pronunciabile in favore del Procuratore generale quando questi partecipa al giudizio quale organo istituzionale e parte soltanto formale.

• art. 96, comma 3, c.p.c.

  Detta norma, infatti, presuppone, per la sua applicazione, che vi sia, anzitutto, una “pronuncia sulle spese ai sensi dell’art. 91” c.p.c. e, dunque, una condanna al pagamento delle spese processuali a carico del soccombente.

  La condanna equitativa prevista dall’art. 96, terzo comma, c.p.c. presuppone una pronuncia sulle spese ai sensi dell’art. 91 c.p.c. e può essere attribuita alla parte vittoriosa, non al Procuratore generale che sia parte soltanto formale.

• D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 174, art. 31, comma 4

  Il parallelismo tra la disposizione del c.g.c. e l’art. 96 c.p.c., comma 3, (pur evocato dalla Procura controricorrente) non porta ad una integrale sovrapposizione delle due norme, come reso evidente, per l’appunto, dal fatto che il legislatore dell’art. 96 citato (introdotto dalla L. n. 69 del 2009) ha inteso modulare l’istituto processuale privilegiando, in modo non irragionevole, la posizione della parte processuale vittoriosa e non l’Erario.

  La disciplina del codice di giustizia contabile, che consente la condanna equitativa anche in favore dello Stato, non coincide con l’art. 96, terzo comma, c.p.c., il quale attribuisce la somma alla parte processuale vittoriosa e non all’Erario.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte di entrambi i ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per i ricorsi, a norma del citato art. 13, comma 1-bis.

  A seguito della dichiarazione di inammissibilità, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte di ciascun ricorrente dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Massime di principio

• La gestione dei contributi pubblici assegnati ai gruppi consiliari regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti e alla responsabilità erariale: la natura pubblicistica della funzione strumentale dei gruppi e l’origine pubblica e la destinazione legalmente vincolata delle risorse prevalgono sulla matrice partitica del gruppo.
• Il controllo contabile sui contributi ai gruppi consiliari può verificare la conformità alla legge, la congruità delle singole spese secondo criteri oggettivi e il loro collegamento teleologico con le finalità pubbliche del contributo; non può invece sindacare l’utilità o l’opportunità politica delle scelte di spesa.
• La verifica della documentazione e della correlazione tra ogni spesa e la funzione cui il contributo è destinato costituisce il presupposto del giudizio di congruità e non equivale, di per sé, a un sindacato sul merito politico-amministrativo.
• L’approvazione successiva dei rendiconti da parte degli organi del Consiglio regionale costituisce ratifica formale di spese già effettuate e non attribuisce ex ante un titolo giustificativo alla spesa né esclude la responsabilità amministrativa e contabile.
• Per le spese di rappresentanza a carico dei contributi dei gruppi consiliari occorre documentazione idonea a dimostrare la pertinenza a un interesse concreto e attuale del gruppo, distinto dall’interesse del partito politico; l’autodichiarazione, da sola, può essere ritenuta inidonea, mentre la sentenza non afferma la necessità di una specifica lettera preventiva o autorizzazione del capogruppo.
• La normale interpretazione della legge, anche quando si fondi sul coordinamento sistematico delle disposizioni o comporti la loro disapplicazione, non integra eccesso di potere giurisdizionale. Un errore interpretativo o applicativo riguarda il modo di esercizio della giurisdizione e può rilevare soltanto nei limiti propri dell’errore di giudizio, salvo radicale stravolgimento delle norme o creazione di una regola ad hoc.
• La condanna prevista dall’art. 96, terzo comma, c.p.c. presuppone una pronuncia sulle spese ai sensi dell’art. 91 c.p.c. e opera a favore della parte vittoriosa; non può essere disposta in favore del Procuratore generale che partecipi al giudizio come parte soltanto formale.

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