Sentenza n. 3513/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, inizialmente con ricorso straordinario e poi, a seguito dell'opposizione regionale, mediante trasposizione in sede giurisdizionale, la deliberazione regionale che approva il documento tecnico sulla chirurgia della cataratta. Ha dedotto: eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, illogicità ed errore nella definizione degli standard minimi di sicurezza; violazione dei principi di precauzione e prevenzione in ambito sanitario; manifesta ingiustizia e irragionevolezza per le possibili ricadute sulla responsabilità civile e penale del chirurgo oculista; violazione degli artt. 3 e 10 l. 241/1990 per difetto di istruttoria, motivazione e partecipazione procedimentale. In particolare, la ricorrente ha contestato il modello organizzativo che non prevede la presenza routinaria dell'anestesista in sala operatoria per gli interventi di cataratta, limitandola ai casi clinicamente più rischiosi, e ha lamentato il mancato coinvolgimento dell'associazione e la mancata considerazione delle proprie linee guida.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alle censure tecnico-scientifiche, ha ritenuto che le scelte regionali siano espressione di ampia discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta irrazionalità, illogicità o travisamento dei fatti, vizi non ravvisati. Il documento tecnico è stato ritenuto fondato su riferimenti scientifici qualificati e su linee guida validate nell'ambito del Sistema Nazionale Linee Guida secondo l'art. 5 l. 24/2017. Il modello, qualificando la chirurgia della cataratta come procedura a bassa intensità e l'anestesia locale come opzione ordinaria, prevede comunque la disponibilità dell'anestesista nella struttura e la sua presenza continuativa in sala nei casi a maggiore rischio, individuati anche sulla base della valutazione specialistica preoperatoria. La diversa opinione della ricorrente e le sue linee guida, non inserite nel Sistema Nazionale Linee Guida, non sono state ritenute sufficienti a dimostrare la manifesta irragionevolezza della scelta regionale. È stata esclusa anche la violazione del principio di precauzione, poiché il sistema introduce una gestione graduata e proporzionata del rischio clinico, senza ridurre irragionevolmente la tutela della salute. Il terzo motivo è stato respinto perché la delibera non trasferisce al chirurgo oculista le competenze dell'anestesista, ma disciplina diversamente l'organizzazione del servizio, mantenendo la disponibilità dell'anestesista e prevedendone la presenza continuativa nei casi complessi. Le censure partecipative e motivazionali sono state respinte poiché l'atto impugnato ha natura di atto amministrativo generale: ai sensi dell'art. 13 l. 241/1990 non si applicano le garanzie di partecipazione individualizzata e, ai sensi dell'art. 3, comma 2, della stessa legge, non opera l'obbligo generale di motivazione degli atti a contenuto generale. In ogni caso, il percorso tecnico-scientifico e le finalità di appropriatezza, sicurezza, qualità ed efficientamento risultavano intellegibili dalla deliberazione e dal documento tecnico. Spese integralmente compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  Disciplina l'opposizione al ricorso straordinario e ha consentito la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale.

• art. 48 c.p.a.

  Disciplina la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario a seguito dell'opposizione dell'amministrazione intimata.

• art. 5 l. 24/2017

  Prevede l'iter di elaborazione ed emanazione delle linee guida del Sistema Nazionale Linee Guida; il giudice ha valorizzato il fatto che il documento regionale fosse in continuità con tali linee guida istituzionalmente validate.

• art. 13 l. 241/1990

  Esclude gli atti amministrativi generali dall'ambito di applicazione delle disposizioni sulla partecipazione procedimentale; pertanto non sussiste un diritto di partecipazione individualizzata rispetto all'adozione del documento tecnico generale.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Esclude dall'obbligo generale di motivazione gli atti a contenuto generale; in ogni caso, nel provvedimento erano desumibili le finalità e il percorso tecnico-scientifico della scelta.

• art. 10 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative invocate dalla ricorrente non trovano applicazione agli atti amministrativi generali in ragione dell'esclusione prevista dall'art. 13 della stessa legge.

Massime di principio

• Le valutazioni amministrative fondate su conoscenze tecnico-scientifiche, anche in materia sanitaria, sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta irrazionalità, illogicità, incoerenza o travisamento dei fatti; la mera contrapposizione di una diversa opinione scientifica o organizzativa non è sufficiente a determinare l'illegittimità dell'atto.
• Nel valutare la legittimità di una scelta sanitaria, il giudice può attribuire rilievo alle linee guida istituzionalmente validate secondo il Sistema Nazionale Linee Guida; linee guida elaborate da soggetti privati, pur potendo costituire contributi scientifici, non dimostrano di per sé la manifesta irragionevolezza della scelta amministrativa difforme.
• Il principio di precauzione, quale criterio di gestione del rischio sanitario, impone misure fondate sulle conoscenze tecnico-scientifiche disponibili e proporzionate, adeguate e necessarie rispetto al rischio concreto; non richiede necessariamente l'adozione uniforme della misura massima di tutela quando l'amministrazione abbia predisposto un sistema graduato in funzione delle condizioni individuali.
• Un modello organizzativo sanitario che garantisca la disponibilità dello specialista nella struttura e ne preveda la presenza continuativa nei casi clinicamente più complessi non trasferisce automaticamente le competenze professionali dello specialista agli altri operatori, se la diversa articolazione del servizio è coerente con il rischio clinico e con la valutazione specialistica.
• L'atto amministrativo generale che definisce criteri organizzativi e clinici destinati a una generalità di strutture e operatori non è soggetto alle garanzie di partecipazione procedimentale individualizzata previste dalla l. 241/1990 e non è sottoposto all'obbligo generale di motivazione degli atti a contenuto generale, ferma la necessità che le ragioni della scelta siano comunque ricostruibili quando dedotte in giudizio.

Come è indicizzato