Sentenza n. 283/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione della gara per il servizio biennale di monitoraggio della rete fognaria mediante tecnologia interferometrica SAR, contestando l’ammissione dell’aggiudicataria. In particolare, ha dedotto che i servizi analoghi dichiarati dall’aggiudicataria non erano stati svolti a favore di enti gestori del servizio idrico integrato, come invece espressamente richiesto dalla lex specialis; che la stazione appaltante non poteva disapplicare o interpretare estensivamente una clausola chiara sui requisiti di capacità tecnica e professionale mediante il richiamo al favor partecipationis; che l’aggiudicataria aveva indicato pari a zero i costi aziendali della sicurezza, con conseguente necessità di esclusione. La ricorrente ha inoltre proposto domanda di accesso agli atti e domanda risarcitoria. Dopo l’avvio del giudizio, la stazione appaltante ha avviato e concluso un procedimento di annullamento d’ufficio dell’intera procedura ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Con motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato tale annullamento, sostenendo l’assenza dei presupposti dell’autotutela, la mancanza di un interesse pubblico concreto e attuale, l’insufficienza della mera non convenienza dell’offerta e l’illegittima finalizzazione dell’autotutela a neutralizzare il ricorso. Ha inoltre sostenuto la legittimità e proporzionalità dei requisiti di partecipazione, in ragione della specificità delle infrastrutture del servizio idrico.

La decisione

Il TAR ha respinto i motivi aggiunti e, conseguentemente, ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso introduttivo, compresa la domanda risarcitoria. Il Collegio ha ritenuto che l’aggiudicataria avesse dichiarato lealmente, sia nella manifestazione di interesse sia nella gara, la natura dei servizi pregressi, senza tentare di ingannare la stazione appaltante. Ha però rilevato che la stazione appaltante aveva erroneamente ammesso l’operatore mediante una valutazione di equivalenza sostanziale, poiché la clausola della lex specialis era chiara nel richiedere servizi svolti per enti gestori del servizio idrico integrato e non consentiva interpretazioni estensive o disapplicazioni. Tale illegittimità della lex specialis, consistente nella limitazione dei committenti ai soli gestori del servizio idrico integrato, giustificava tuttavia l’annullamento d’ufficio della procedura, trattandosi di requisito sproporzionato rispetto all’oggetto dell’appalto e contrario alle regole e ai principi del settore dei contratti pubblici. Il TAR ha escluso che l’avvio dell’autotutela dopo la proposizione del ricorso rendesse di per sé illegittima la decisione, non essendo emersi indizi di sviamento o di intenti non genuini. Ha valorizzato anche il fatto che, pur essendo stato stipulato il contratto, il servizio non era stato consegnato, circostanza ritenuta indicativa dell’effettiva rivalutazione della legittimità della procedura. La valutazione del rapporto costi-benefici e della convenienza della conservazione degli atti compete alla stazione appaltante ed è sindacabile solo in caso di manifesta illogicità o di ragioni estranee all’interesse pubblico. La domanda di accesso era divenuta improcedibile perché la documentazione era stata depositata in giudizio. La domanda risarcitoria è stata dichiarata improcedibile poiché l’annullamento dell’intera gara escludeva sia un danno da illegittima aggiudicazione sia la possibilità di subentro. Le spese sono state integralmente compensate, anche considerando che il ricorso introduttivo, limitatamente alla censura sulla disapplicazione della lex specialis, sarebbe stato fondato.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio è legittimo quando sussiste un’illegittimità dell’atto o della procedura, un interesse pubblico alla rimozione e una valutazione non manifestamente illogica del rapporto tra conservazione degli atti e riedizione della procedura. L’avvio dell’autotutela dopo un ricorso non è di per sé elusivo o illegittimo, salvo che emergano ragioni non genuine.

• art. 100, comma 11, d.lgs. 36/2023

  La disposizione è richiamata in relazione alla previsione dei requisiti di capacità tecnica ed economica mediante indicazione di servizi analoghi svolti nel periodo di riferimento.

• art. 108, comma 3, d.lgs. 36/2023

  servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato

  Il criterio del minor prezzo trova naturale applicazione per servizi standardizzati o le cui condizioni siano definite dal mercato; tale scelta è stata valorizzata dal TAR per ridimensionare la tesi della ricorrente sull’assoluta peculiarità tecnica del servizio.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  La norma era stata invocata dalla ricorrente in relazione all’indicazione pari a zero degli oneri aziendali per la sicurezza, ma il TAR non ha deciso nel merito tale censura, stante l’improcedibilità del ricorso introduttivo.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma immediata nella camera di consiglio fissata per la domanda cautelare, previo avviso alle parti e in assenza di opposizioni.

• art. 116 c.p.a.

  È stato invocato per le domande relative all’accesso agli atti; la relativa controversia è divenuta improcedibile a seguito del deposito della documentazione richiesta.

Massime di principio

• La stazione appaltante non può disapplicare una clausola chiara della lex specialis né sostituirla, mediante il richiamo al favor partecipationis o all’equivalenza sostanziale, con un requisito diverso da quello espressamente previsto; l’interpretazione estensiva è ammissibile soltanto quando la clausola sia oscura o suscettibile di più significati.
• La previsione, quale requisito di capacità tecnica, che i servizi analoghi siano stati svolti esclusivamente a favore di una determinata categoria di committenti può essere illegittima per sproporzione rispetto all’oggetto dell’appalto, quando la limitazione non sia necessaria per dimostrare l’effettiva competenza professionale dell’operatore economico.
• La stazione appaltante può esercitare l’autotutela anche dopo la proposizione di un ricorso contro gli atti di gara, poiché il contenzioso può far emergere vizi prima non rilevati; l’annullamento è illegittimo soltanto se le ragioni addotte non sono genuine o se la decisione è manifestamente illogica o strumentale.
• La valutazione del rapporto tra costi e benefici della conservazione degli atti di gara e dell’indizione di una nuova procedura appartiene alla discrezionalità della stazione appaltante ed è sindacabile dal giudice amministrativo nei limiti della manifesta illogicità, dell’irragionevolezza o dello sviamento.
• Quando l’annullamento d’ufficio dell’intera gara elimina gli effetti dell’aggiudicazione e impedisce il subentro nel contratto, viene meno l’interesse alla decisione sul ricorso contro l’aggiudicazione e non è configurabile un danno risarcibile derivante dalla sola illegittimità dell’aggiudicazione, se il contratto non è stato eseguito e la gara deve essere rinnovata.

Come è indicizzato